土地经的N种可能

　　2014年中央一号文件出炉，“三农”问题连续第11年成为核心指向，其中土地制度改革尤为世人所瞩目。

　　由中国的城乡二元土地制度所衍生出的种种次生制度和准制度安排，大概代表着世界上最复杂的权益组合，背后又有着多种或明或暗的利益博弈与重组，随着政经格局的演进，各种相关制度安排又或快或慢发生嬗变，其间的起承转合、款曲勾连足以令人眼花缭乱。而在继新农村建设和新型工业化之后，我们又迎来了新型城镇化，在此“三新”大背景之下，二元土地制度的演变又会迎来何种新意，如何“细分、实施和保护”各种地权，自然格外引人关注。

　　近十数年来，一个“农”地入“市”便引无数英雄竞折腰。由于农村地权集体所有，无法“私有化”给个人，许多事关权益的文章便只能围绕“用益物权”来做，因此便衍生出诸如“土地承包经营权”、“宅基地使用权”、“集体建设用地使用权”等诸多名目的权属，而这不同的“权”由于性质的不同而又面临不同的流转范围，所以同为“农地入市”，哪种地，权益有哪几种，又分别都能入哪个市，非局外人所能细数，有时连局内人也难明辨。

　　原则上说起来，宅基地使用权所入之“市”最为狭窄，基本不出村，出村也不能出乡；土地承包经营权可以越乡跨县，但若想从此“市”入彼“市”，即由种植用地转为建设用地，从“农地”之“市”转进“非农地”之“市”，则难上加难， 虽然各地不乏以农业产业园的名目暗度陈仓的案例；眼下比较引人瞩目的是集体建设用地的“入市”，此“市场”对合理配置土地资源，以满足乡村地区工业化和城镇化用地需求，发挥了至关重要的作用，但其间的利益分配公平与否，则端视主导“入市”进程的是村干部，还是村民集体组织。

　　而最拨动各方心弦的则是集体建设用地如何进入“城市”，此一“入市”所产生的巨额级差地租是各方不遗余力争夺的对象，其间涉及到的“国家”与“集体”之争，“国家”内部的中央保“18亿亩红线”与地方要发展之争，“集体”内部的干部与村民之争，“国家”、“集体”与体现为用地企业的“市场”之争之错综复杂及精彩程度，远胜春秋战国时期之合纵连横。

　　此次一号文件对各种权属及其流转范围和方式更加细化，规范之余，也开了一些“口子”。可以想见，在接下来的实践中，各地根据自己的领会和解读，将展开精彩纷呈的实践与“创新”。

　　针对承包地一号文件提出了“所有、承包、经营三权分离”的新概念，指出“落实”农村土地集体“所有权”的基础上，“稳定”农户“承包权”、“放活”土地“经营权”，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。其实承包地经营权的流转在各地推行多年，按照农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇的说法，承包地经营权的流转现在已经达到整个承包地面积的26%，是工业化、城镇化发展背景下产生的必然选择。但这其中的难点不在于如何流转，而在于如何通过流转实现“适度规模”经营。规模过小没有规模效益，规模过大则必定假手于地方政府和资本方，农户权益如何得到充分保护一直是待解难题。而以经营权向金融机构抵押融资，目前从各地实践来看鲜有理想模式，原因在于此一权益的“处置”难题，也因此，一号文件敦促有关部门“要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制”。

　　针对宅基地和集体建设用地，一号文件的口风是一如既往地“偏紧”：针对前者强调“慎重稳妥”推进农民住房财产权抵押、担保、转让，各地不得“自行其是、抢跑越线”，加之国土部此前严令禁止城里人下乡买房，令此前一些学界人士所鼓与呼的农民“带产进城”继续压后；针对后者则指出要完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。

　　说到增减挂钩，自然避不开“地票”的话题，而“地票”试行过程中遭遇的尴尬，则充分凸显了打通城乡二元土地制度之不易。

　　增减挂钩区的建设用地指标即地票是可以流转的，但这只是“账面”上的流转。它的好处是本来因为位置偏远而无法被“征收”的农村土地也可以通过“增减”入市，但弊端也显而易见，就是人们从“账面”上通过竞拍的方式拿到的指标，最终还是存在一个“落地”的问题。只有等政府真正把土地“征收”过来了，这个认购券才有了标的，当然也还要经过另一轮的招拍挂才能到手。

　　这样当然不利于房地产价格的调控，本来就因为招拍挂导致“地王”频出而招致民怨沸腾，如今等于在认购券这个环节就先要拍一次，地价当然会持续走高，进而导致房价难调。这是成都地票交易一度被叫停的主因。

　　至此人们不难发现，只有日益缩小征地范围，乃至省略征地这个环节，从而减少人为的稀缺性，才能真正实现城乡建设用地的同地同权和市场化配置。不过考虑到我国人多地少的现实，以及相关配套制度的匮乏，这个口子当然轻易开不得——中央对重庆地票试验的要求中就开宗明义地提出要“封闭运行”。在此大前提下，地票之行之不远是可想而知的。

　　此次一号文件所提出的“农村集体经营性建设用地”的说法似最具有突破性的，也最令人浮想联翩。文件指出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。但如何准确定义“集体经营性建设用地”，如何防止“集体建设用地”过快转化为“集体经营性建设用地”，“集体经营性建设用地”之“出让、租赁、入股”，要不要和国有土地一样“进场交易”等等，均有待于农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度的“加快建立”。

　　新的一场土地制度变革的序幕正在拉开，其走向将决定中国现代化进程的进退成败，面对这纷纭复杂且快速演进的现实，犬儒主义的“一切皆有可能”是有害无益的中庸，如何在理性公平“博弈”下求得中央、地方、资本、村集体、农户个体等各利益群体的利益最大化，需要各方戮力求解。

(作者为资深媒体人)

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