江苏卡准地方债命门

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 赵士勇 南京报道

    眼下，一系列围绕土地的调控政策正在江苏开始展开。
    9月25日，江苏省财政厅、国土资源厅、人民银行南京分行、省银监局联合下发《关于核定土地储备融资规模有关问题的意见》(以下简称《意见》)，要求将土地收储、出让审批权收归国土厅，土地储备融资不得用于收储以外的其他用途。
    此前，江苏省一直被业内认为是地方债务最为沉重的省份之一。据了解，这一政策的财政部江苏专员办的一位人士表示，此举主要是为了控制地方以土地融资的规模，防止地方债务进一步膨胀。但是《华夏时报》记者了解到，由于地方举债渠道复杂多变，上述政策并不能真正杜绝地方腾挪土地储备融资的现象，甚至很可能催生新的融资链条。

严控土地储备融资
    江苏省国土资源厅的一位人士在接受本报记者采访时表示，土地是地方债务融资的最重要的筹码，而上述财政部江苏专员办人士也认为：“地方政府最常用的融资工具就是土地，解决地方债务肯定要从土地开始。”
    《意见》明确指出，要将土地收储、出让的审批权收归国土资源厅。“此前地方盲目扩大收储规模，那些地不是免费的，拆迁补偿的费用非常高，大部分都靠融资。”南京林业大学房地产研究所所长孟祥远表示，收回土地收储、出让的审批权可以防范土地储备融资膨胀，使土地储备的运作更加规范。
    而实际上，江苏版“土地新政”中最让人关注的是，土地储备机构融资不得用于除收储以外的其他用途，土地储备机构按规定编制年度储备土地计划后上报国土厅、银监局等多部门，根据省财政厅核定的融资额发放融资卡，在额度内安排融资规模，纳入地方债务管理系统，不得违法违规举借其他政府性债务，纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保。
    “这卡住了土地过度融资的命门。”国土资源部南京督察局一位官员认为，江苏这一政策等于是从三方面控制土地储备融资：首先是总量，地方必须根据储备计划总量来收储和出让，不能超量收储；其次是收储和出让审批权上移，省国土厅可以完全掌控地方土地收储、出让规模；第三是卡住资金，将土地储备融资进行总额控制，并且专款专用，这就抑制了地方拿土地储备融资的冲动，也能杜绝一些变通的融资渠道，如信托融资等。
    实际上，江苏并不是第一家对土地储备融资进行收紧的省份。记者了解到，早在今年2月18日，河北省就以同样的方式下发了《关于核定土地储备融资规模的通知》，但其内容更突出土地收储的规范性。湖南省在9月2日也下发了同样的通知，要求“对未列入国土资源部名录管理的土地储备机构，给予5年期限以消化存量储备土地。”
   
土地兜底地方债
    事实上，围绕土地出现的种种问题已经引起了中央的高度重视。
    9月25日，按照国务院领导批示要求，国土资源部在京召开部分地区和城市房地产用地管理和调控座谈会，国土资源部副部长胡存智要求，要均衡供地，多措并举，消除地价异常信号，主动作为、引导预期，确保第四季度土地市场平稳健康运行，特别是对储备的土地，要尽快“查总量、转用途、压规模”。
    记者注意到，参加上述会议的13个省份和16个城市国土部门负责人中，北京、上海、天津、广州、深圳、杭州、南京、苏州、鄂尔多斯等在列，而这些城市实际上都是近年来房价和地价曾经上涨较快的城市。
    “江苏的政策主要是针对目前的土地财政，有些地方的地方债务中有70%都是以土地做抵押的。”上述国土资源部南京督察局官员表示，虽然土地储备制度几年前就已经全部施行，但是为了扩大收储规模，为债务平台融资，许多城市的城投公司类平台都以一级开发公司名义收储土地，然后再去融资、开发。“这些平台架空了土地储备中心，很多土地都由他们自己处理，为信托、债券、贷款做抵押。”他说。
    事实上，按照目前土地的行情，囤地似乎是最赚钱的买卖。“只要地价上涨，政府和融资平台的土地储备就可以持续拿到贷款，有一部分拿出来挂牌。”前述财政部专员办人士指出，问题在于很多抵押资产并不是普通住宅用地，而是拿公园、广场，甚至拿公路用地来抵押的。“要是贷款还不了，这些资产能抵债吗？”他这样反问记者。
    中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军表示，现在地方政府债务问题正倒逼地方融资规模的收缩。
    从今年8月开始的全国性地方债审计已经进行了快两个月时间，按照原计划，9月底地方审计结果将上报审计署汇总。不过记者从江苏多个地市审计部门人士处了解到，目前江苏省数据正在进一步校正。
    “我们没有看到全部数字，但据了解，江苏方面的数据很不乐观，特别是苏中几个城市蛮厉害，比想象中的要多。”上述财政部专员办人士告诉记者。

仍有空子可钻
    对于江苏土地新政的前景，大部分人士表示乐观，但也有分析人士指出，这个政策本身也并非无懈可击，从目前的地方土地储备运作的复杂性来看，地方仍有许多空子可钻。
    江苏紫金信托一位内部人士坦承，土地储备融资是平台业务中最重要的一块，如果将土地收储、出让业务拿走，那就比较难做了。但江苏某地级市一家城投公司高管表示，这个政策对于他们实际上还多了一个融资渠道。
    “原来我们没这么用土地储备中心来贷款，现在就可以用了。”上述城投公司高管表示，他们当地的土地储备中心甚至并没有融资业务，“原来很多投资集团实际承担土地收储职能，手里有大量土地，都是以投资集团名义或下属子公司名义来贷款。现在市政府可以协调，将收储中心实际运作给投资集团，不是多了一个融资渠道吗？”
    实际上，不少地方也在土地储备机构的设置上颇费了一些心思。
    “很多地市除了有土地储备中心外，还在各个融资平台里设置分中心，隶属于平台，人、财、物都由平台统一调配，实际上跟储备中心根本没有关系，但是可以收储土地，然后再去融资。”江苏省财政厅一位知情人士透露。
    而据上述国土部督察局人士称，这个所谓的“分中心”在政府编制里查不到，实际上是二级独立法人单位，“他们和土地储备目录中的机构职责一样，没有明显违反规定，但是这种机构实际上都是为平台融资服务的。”

    “现在只对收储、出让审核权上移了，但是我们都知道，县市的国土局都是可以直接办土地证的，如果有些地方急用钱胆子够大，就会以融资平台的名义给储备土地直接办个土地使用权证，贷款主体不以收储中心办手续，银行就可以放贷，国土部门也监管不到。”上述财政厅人士表示。