政府“买”服务知易行难
摘要：政府部门对于那些由街道或居委会牵头办的社会组织，则与生俱来地有信任感和亲近感，双方沟通也较为顺畅。
华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 张智 北京报道
一个小女孩蹦蹦跳跳地跑向垃圾桶，亲手把可乐瓶扔进标有“塑料”字样的垃圾桶，把擦汗的卫生纸扔进标有“纸类”字样的垃圾桶。8月6日，《华夏时报》记者在北京万科星园社区看到了这样一幕。万科星园社区的垃圾减量项目是北京市朝阳区政府购买公共服务的样本项目。
“长久以来，公共事业主要是由政府直接举办，不仅要投入大量的人力、物力、财力，还导致政府职能越位与缺位并存，机构重复建设，造成财政资金的浪费。同时，与细分市场上的各类专业公司相比，政府不是万能的专家，这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。”宁夏银川市财政局总会计师张惠君表示。
7月31日召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强明确表示，将研究推进政府向社会力量购买公共服务。事实上，2003年以来，上海、无锡、浙江等地向社会组织购买公共服务的探索就已开始，并逐渐扩大到了医疗卫生、教育、计划生育等诸多公共服务领域。2012年，中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织开展社会服务项目，共立项377个。
只不过，政府在购买公共服务时“买什么”、“怎么买”、“谁受益”等问题，至今仍没有更好的答案。如对于被购买者，条框太多、财务审核制度对接不畅；对于政府，因为权力转移感到被“冷落”，甚至人为制造阻力。
多地试水
承接万科星园社区的垃圾减量项目的NGO组织自然之友为小区建立了“绿色账户”和奖励机制，为垃圾分类情况打分。通过推动居民垃圾简单分类管理与物资回收、运输、处理部门的对接，实现试点社区垃圾简单分类和厨余垃圾明显减量。从2011年9月至今，垃圾年产量减量近80吨。
事实上，类似的项目，在北京等地已经大范围试水。
2010年前，北京市区两级财政出资1亿元，向社会组织购买了300项公益服务项目；2011年则投入2亿元购买包括服务民生、公益服务组团等在内的600项社会组织公益服务项目；2012年，北京市政府共购买社会组织服务项目1629个，斥资过亿元。
记者了解到，2007年开始，广州市试水政府购买公共服务，政府出资社工出力。政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导等领域。2008年，广州政府购买服务的资金为400万元，到2011年，购买服务资金就增加到了8000万元。
而在整个广东，2009年起政府就将三大类17项职能通过授权、委托及其他方式转移给社会组织，初步建立起政府向社会组织购买服务的制度。到2011年，广东明确交给社会组织或事业单位的政府职能达到了130余项。
湖南则尝试通过政府购买服务的方式，支持一些社会组织与疾控部门、医疗机构建立合作转诊机制，为艾滋病感染者和病人提供心理咨询、治疗前准备、政策解读等服务。2009年以来，当地民间组织干预艾滋病高危人群服务次数已达百万人次。
2012年12月，财政部和民政部联合发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》中，就明确了政府今后可通过购买社会工作服务，对药物滥用人员、艾滋病患者、流浪乞讨人员等实施社会救助。
“政府有钱了，但并不能解决所有的问题，社会问题反而更加突出。这其中，社会组织能发挥的作用非常大。国内很多政府已经开始向社会购买公共服务的尝试。”清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任、教授邓国胜对《华夏时报》记者说。
“被购买”的难题
不过，在这些尝试中，现实“看上去并不那么美”。
资料显示，北京市朝阳区对征集的项目进行专业评审，根据评审结果确定最终购买的服务项目。评审主要围绕社区需求、项目设计和执行团队3个方面，在社区需求方面主要考虑社区需求的广泛性、迫切性和受益人群的精准性；在项目设计方面主要考虑项目创新性、可操作性、可持续性和可复制性；在执行团队方面主要考虑团队的专业性、相关工作经验和资源整合的能力。但是，社会组织能同时达到以上3个要求的很少。
北京地球村环境教育中心在密云县北庄镇开展的生态管护项目，根据“合同外包”协议规定，北庄镇向地球村购买专业服务进行生态建设；作为任务，地球村将协助北庄镇进行生态环境建设与维护，进行清水河管护、镇域内的环境管理、垃圾分类和无害化处理、公路养护、生态管护员管理等工作。
据邓国胜介绍：“在欧美等发达国家，政府购买NGO服务的比例非常高，最高的可以达到80％以上。在美国，这个比例差不多到了90％。”相比之下，人口不过700万的中国香港，有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能；但人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。
此外，财务审核制度也存在一些问题。“行政手续较为繁琐，财务明细需要每月提交。这种方式虽然谨慎，但是对民间组织来说，缺乏适当的弹性。”一位非政府组织工作者表示。
山水自然保护中心负责人吕植则在公共场合不止一次地“炮轰”过政府购买公共服务的财务制度：“现在最大的问题是在财务制度上不接轨，政府购买服务付款需要民间组织提供发票，而民间充其量能够给政府提供一个赠款发票，政府不能说，‘我是购买服务的，怎么变成赠款了？’”
问题不断产生。最终，在北京市一级政府购买社会服务项目中，民间组织获得的环保等项目至今屈指可数。
权利之变
改革总是伴随着权与利的洗牌。
购买公共服务后掩藏着巨大的效益。2013年4月，清华大学公共管理学院NGO研究所对中央财政支持项目进行了评估，评估显示，项目带动的社会服务使203.7万人直接受益。
但随着公共采购服务的推行，一些地区居委会工作人员感受到了“冷落”。而北京市农民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不顺，因为其承接的相关农民工法律援助案件，客观上减少了原来北京市法律援助中心的事权和财权。在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。
“政府购买公共服务的动力非常不足。”在银川推行公共服务采购的培训会上，张惠君发现。
在这位会计师看来，“人们往往容易陷入公共服务由政府提供，就得由政府来生产的误区。把这两者混淆，甚至视为一体，这一误识导致政府在办理具体公共服务事项时，往往从部门利益出发，在惯性思维的推动下，每当增加新的公共服务任务时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，追加经费开支，其结果是使政府无法走出精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈，行政绩效目标难以实现。”
一些政府部门不愿轻易将项目交给民间组织，而对于那些由街道或居委会牵头办的社会组织，则与生俱来地有信任感和亲近感，双方沟通也较为顺畅。
另一方面，获取信息渠道少、资质不够、程序复杂、资金有限……民间组织申请政府购买服务机制总会遇到上述种种问题。
“有些地区出现对政府有利的事情不想交出去、对政府不利的事情想很快交出去等情况。政府在购买服务中仍大包大揽，社会组织无权审核服务对象和合作企业的资格。”中山大学公益慈善研究中心研究员陈安娜说。
一个小女孩蹦蹦跳跳地跑向垃圾桶，亲手把可乐瓶扔进标有“塑料”字样的垃圾桶，把擦汗的卫生纸扔进标有“纸类”字样的垃圾桶。8月6日，《华夏时报》记者在北京万科星园社区看到了这样一幕。万科星园社区的垃圾减量项目是北京市朝阳区政府购买公共服务的样本项目。
“长久以来，公共事业主要是由政府直接举办，不仅要投入大量的人力、物力、财力，还导致政府职能越位与缺位并存，机构重复建设，造成财政资金的浪费。同时，与细分市场上的各类专业公司相比，政府不是万能的专家，这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。”宁夏银川市财政局总会计师张惠君表示。
7月31日召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强明确表示，将研究推进政府向社会力量购买公共服务。事实上，2003年以来，上海、无锡、浙江等地向社会组织购买公共服务的探索就已开始，并逐渐扩大到了医疗卫生、教育、计划生育等诸多公共服务领域。2012年，中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织开展社会服务项目，共立项377个。
只不过，政府在购买公共服务时“买什么”、“怎么买”、“谁受益”等问题，至今仍没有更好的答案。如对于被购买者，条框太多、财务审核制度对接不畅；对于政府，因为权力转移感到被“冷落”，甚至人为制造阻力。
多地试水
承接万科星园社区的垃圾减量项目的NGO组织自然之友为小区建立了“绿色账户”和奖励机制，为垃圾分类情况打分。通过推动居民垃圾简单分类管理与物资回收、运输、处理部门的对接，实现试点社区垃圾简单分类和厨余垃圾明显减量。从2011年9月至今，垃圾年产量减量近80吨。
事实上，类似的项目，在北京等地已经大范围试水。
2010年前，北京市区两级财政出资1亿元，向社会组织购买了300项公益服务项目；2011年则投入2亿元购买包括服务民生、公益服务组团等在内的600项社会组织公益服务项目；2012年，北京市政府共购买社会组织服务项目1629个，斥资过亿元。
记者了解到，2007年开始，广州市试水政府购买公共服务，政府出资社工出力。政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导等领域。2008年，广州政府购买服务的资金为400万元，到2011年，购买服务资金就增加到了8000万元。
而在整个广东，2009年起政府就将三大类17项职能通过授权、委托及其他方式转移给社会组织，初步建立起政府向社会组织购买服务的制度。到2011年，广东明确交给社会组织或事业单位的政府职能达到了130余项。
湖南则尝试通过政府购买服务的方式，支持一些社会组织与疾控部门、医疗机构建立合作转诊机制，为艾滋病感染者和病人提供心理咨询、治疗前准备、政策解读等服务。2009年以来，当地民间组织干预艾滋病高危人群服务次数已达百万人次。
2012年12月，财政部和民政部联合发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》中，就明确了政府今后可通过购买社会工作服务，对药物滥用人员、艾滋病患者、流浪乞讨人员等实施社会救助。
“政府有钱了，但并不能解决所有的问题，社会问题反而更加突出。这其中，社会组织能发挥的作用非常大。国内很多政府已经开始向社会购买公共服务的尝试。”清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任、教授邓国胜对《华夏时报》记者说。
“被购买”的难题
不过，在这些尝试中，现实“看上去并不那么美”。
资料显示，北京市朝阳区对征集的项目进行专业评审，根据评审结果确定最终购买的服务项目。评审主要围绕社区需求、项目设计和执行团队3个方面，在社区需求方面主要考虑社区需求的广泛性、迫切性和受益人群的精准性；在项目设计方面主要考虑项目创新性、可操作性、可持续性和可复制性；在执行团队方面主要考虑团队的专业性、相关工作经验和资源整合的能力。但是，社会组织能同时达到以上3个要求的很少。
北京地球村环境教育中心在密云县北庄镇开展的生态管护项目，根据“合同外包”协议规定，北庄镇向地球村购买专业服务进行生态建设；作为任务，地球村将协助北庄镇进行生态环境建设与维护，进行清水河管护、镇域内的环境管理、垃圾分类和无害化处理、公路养护、生态管护员管理等工作。
据邓国胜介绍：“在欧美等发达国家，政府购买NGO服务的比例非常高，最高的可以达到80％以上。在美国，这个比例差不多到了90％。”相比之下，人口不过700万的中国香港，有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能；但人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。
此外，财务审核制度也存在一些问题。“行政手续较为繁琐，财务明细需要每月提交。这种方式虽然谨慎，但是对民间组织来说，缺乏适当的弹性。”一位非政府组织工作者表示。
山水自然保护中心负责人吕植则在公共场合不止一次地“炮轰”过政府购买公共服务的财务制度：“现在最大的问题是在财务制度上不接轨，政府购买服务付款需要民间组织提供发票，而民间充其量能够给政府提供一个赠款发票，政府不能说，‘我是购买服务的，怎么变成赠款了？’”
问题不断产生。最终，在北京市一级政府购买社会服务项目中，民间组织获得的环保等项目至今屈指可数。
权利之变
改革总是伴随着权与利的洗牌。
购买公共服务后掩藏着巨大的效益。2013年4月，清华大学公共管理学院NGO研究所对中央财政支持项目进行了评估，评估显示，项目带动的社会服务使203.7万人直接受益。
但随着公共采购服务的推行，一些地区居委会工作人员感受到了“冷落”。而北京市农民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不顺，因为其承接的相关农民工法律援助案件，客观上减少了原来北京市法律援助中心的事权和财权。在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。
“政府购买公共服务的动力非常不足。”在银川推行公共服务采购的培训会上，张惠君发现。
在这位会计师看来，“人们往往容易陷入公共服务由政府提供，就得由政府来生产的误区。把这两者混淆，甚至视为一体，这一误识导致政府在办理具体公共服务事项时，往往从部门利益出发，在惯性思维的推动下，每当增加新的公共服务任务时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，追加经费开支，其结果是使政府无法走出精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈，行政绩效目标难以实现。”
一些政府部门不愿轻易将项目交给民间组织，而对于那些由街道或居委会牵头办的社会组织，则与生俱来地有信任感和亲近感，双方沟通也较为顺畅。
另一方面，获取信息渠道少、资质不够、程序复杂、资金有限……民间组织申请政府购买服务机制总会遇到上述种种问题。
“有些地区出现对政府有利的事情不想交出去、对政府不利的事情想很快交出去等情况。政府在购买服务中仍大包大揽，社会组织无权审核服务对象和合作企业的资格。”中山大学公益慈善研究中心研究员陈安娜说。
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