税务官司零诉讼尴尬

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 马维辉 北京报道

    中国的税务官司几乎为零。

    之所以如此，主观方面是因为企业“心虚”，不敢得罪税务部门；客观方面，则是因为“税收复议前置制度”的存在，先缴税、后复议，增加了纳税人的救济成本，阻碍了纳税人行使诉讼权利。

    6月7日，国务院法制办公室就《税收征收管理法修正案(征求意见稿)》公开征求意见。针对税收复议前置制度，此次征求意见稿并未作出修改。

    6月30日，中国法学会、中国财税法学研究会和中国行政法学研究会联合举行《税收征收征收管理法》修改研讨会。会上，税收复议前置制度引起了学者、专家的广泛质疑。中国政法大学终身教授，中国行政法学研究会名誉会长应松年表示，税收复议前置制度实际就是“花钱买诉讼权”。

争议税收复议前置

    中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长施正文表示，征税过程中极容易产生争议，但在我国，每年关于税务争议的行政案件(包含行政复议和行政诉讼)却几乎为零。自《税收征收管理法》颁布以来，我国每年的税务行政复议和税务行政诉讼案件大约各在1000-2000起，这在整个行政诉讼中占比还不到1%。这一数字如果平均到全国300多个地级市，每个地级市每年只有十起左右。

    业内人士认为，造成我国税收争议案件极少的原因，主要在于我国特有的税收复议前置制度。

    《税收征收管理法》第八十八条第一款规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。就是这条规定，被专家称之为“税收复议前置制度”。

    施正文表示，在税务实践中，税务部门在稽查时发现纳税人有不缴或少缴税款行为的，除补缴税款外，还会按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金，很多时候还会并处税款50%以上、5倍以下的罚款，由于时间一般较长，加在一起便是一笔不小的数额。在实践中，纳税人无力承担的情况也是屡见不鲜，这些纳税人的救济权利事实上就被税收复议前置制度剥夺了。即使纳税人缴纳了税款、滞纳金和罚款，由于我国税法还存在一个问题，很多税种的开征不是依据法律而是依据红头文件，税务部门拥有的解释权比较大，这样一来即使进入诉讼程序，纳税人胜诉的概率也不大，很多纳税人由于信心不足便不再申请复议了。

    施正文表示，从实际效果来看，税收复议前置制度使中国的税务争议案件几乎为零，可以说中国税务行政救济处于空白状态。

应逐步废除

    中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文指出，此次公布的征求意见稿中，一系列条款的修改都增强了纳税人的义务，例如规定税款滞纳金，税收强制措施延展至个人等。而与此相对，纳税人的权利保护也需要得到强化，这样才能形成稳定、对等、均衡的局面。在此意义上，废止税收复议前置制度更加突显其必要性。

    刘剑文建议，从现实可行性角度考虑，首先应当取消缴纳税款(或者提供担保)前置的规定，并且在条件成熟时，进一步取消将行政复议作为行政诉讼前提条件的要求。

    至于废止税收复议前置制度可能会对税款征收造成影响的担忧，广州市律师协会财税法律专业委员会秘书长、北京盈科（广州）律师事务所律师唐高翔认为无需多虑，因为“复议不停止执行”是《行政复议法》的一项基本原则。根据这一原则，征税行为一旦作出，不管相对人是否提起复议申请，被申请人都可以依据原征税决定在复议期间进行税款征收，具备法定条件的还可以采取税收保全措施与税收强制执行措施。因此，纳税人申请复议并不影响征税行为的执行，也不影响征税机关采取税收保全措施与税收强制执行措施。

    施正文参与了本次《税收征收管理法》的修订工作。他告诉本报记者，本次修法之初，税务机关确实不同意废止税收复议前置制度。后经专家解释，税务机关内部已达成共识，取消税收复议前置的门槛，只可惜在最终公布的征求意见稿里又变卦了。不过，这也表明，只要给予税务总局足够的推动力，废止税收复议前置制度的可能性还是很大的。