大部制不等于大政府
摘要：大部制有利于改善部门间的监管不一致，但多头监管却能让企业实现监管套利，如何在这两者之间大致平衡是重中之重。
3月10日，在第十二届人民代表大会第三次全体会议上，国务院机构改革和职能转变方案终于揭晓。目前的方案，把始自2008年的大部制改革往前推进了一步：铁路终于政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构，国务院组成部门减至25个。
和以前的改革不一样，此次机构改革调整并未涉及到人员和机构精简，而只是把相关机构予以重新的排列组合。没有人员精简的机构调整怎么是改革？其实，很多时候改革未必要以精简为目的，同样的人员和经费支出，但是不同的排列组合也能产生不同的合力，这就是大部制的魅力。
所谓的大部制就是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。而在此前的一些部门设置，往往把相关的一件事散在若干个部门，既增加了政府机构之间的协调成本，同时也增加了企业的负担，甚至还会在执法过程中产生“有利就抢、无利就推”的现象。
我们以饱受诟病的食品安全监管为例。2008年大部制改革后，我国确立了食品从农田到餐桌分段监管的食品安全监管体系。农业、质检、工商、食药局四个部门，分别负责田间、生产环节、流通环节和餐饮环节的食品安全监管。这种监管模式下经常遭遇的一个问题是，如何区分生产环节、流通环节和餐饮环节？超市里自己烘焙的面包，到底归谁管？严格意义上来说，烘焙面包（生产）应该归质检部门；卖面包（经营）归工商部门；吃面包（餐饮消费）归食药监部门。那么，街边的面包店到底该归谁监管呢？各个部门都可以管，当然也都可以“名正言顺”地不去管。
以上问题，就像《关于国务院机构改革和职能转变方案》中所说的：“现行食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管"盲点"，不利于责任落实。药品监督管理能力也需要加强，为进一步提高食品药品监督管理水平，有必要推进有关机构和职责整合，对食品药品实行统一监督管理。”也正是如此，即将成立的国家食品药品监督管理总局，负责对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。同时将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。
大部制改革不仅仅有利于政府间协调成本的减少，加强对市场的监管，更为重要的是可以减少企业的合规成本。就像全国人大代表宗庆后表示的那样，以往食品企业至少要花三四个月去申领许可证；营养快线换个口味用同条生产线也得重新审批，又是一两个月——因为同样的内容需要获得不同监管机构的许可，将相关的职能部门集中在一个部门里，有利于简化行政审批程序，节约时间，提高企业的效率。
不过，并不是所有的集中监管都有利于事情向好的方向发展，以往形容中国政府对市场的干预还有“一收就死”这样一个词，意思指政府对企业干预太多，从而导致企业生产经营没有活力。如果一类活动的监管者只有一个，且监管者过于强势，那就可能出现这种情况。也正是如此，很多时候监管界限不明也不是一件坏事，如果相同的行为在不同的监管部门里存在着不同的标准，反而有助于企业的创新。监管者之间为了自己的利益而设置不同的监管标准，从而使得企业能够在这个监管竞争中套利，最终的结果是壮大了市场。
近几年中国债券市场的发展就是一个典型的例子，截至2012年12月末，全国债券市场总托管量达到25.96万亿元，而在2010年，这个数字还只是20.4万亿。很多研究者认为，中国债券市场这几年之所以有别于股市的萎靡不振而异军突起，很重要的一个原因就是债券市场存在着发改委、中国人民银行、中国银监会和中国证监会等多个监管机构。由于各个部门的监管标注并不一致，企业就可以在这几个市场之间“套利”，挑选最适合自己发展的市场，从而繁荣了市场。
有些人说监管套利会酿成风险。这话当然没错，但问题是，市场在本质上就是一个企业不断套利的过程，企业作为逐利机构，一直在搜寻那些对其有利的信息——监管信息当然也包含在其内，不同的监管涉及到不同的合规成本，这是企业在运作的时候务必考虑的成本。满大街的离岸公司就是因为这些公司的注册地可以提供更为优惠的税务和监管成本。从这个意义而言，市场不仅仅是信息上的套利、税务上的套利，也不仅仅是监管套利；市场最终是关于价值的套利。市场作为一个社会体系，市场间竞争归根结底是治理套利。
既然大部制有利于改善部门间的监管不一致，但多头监管却能让企业实现监管套利，那如何在这两者之间大致平衡？归根结底还是要回到政府和市场这一根本问题上来。政府为什么要存在？那是为了防止市场失灵。但是在很多时候，政府本身就是一个问题，比如计划体制下，政府和市场不分导致的巨大浪费。
那么对于当下中国而言，政府和市场之间存在着哪些问题？在我看来，一方面是在社会性监管方面存在着监管不足——比如食品、安全和卫生等领域内政府并没有发挥应有的作用，但是在经济等领域，政府的作用过大——政府管得太多、太细，一些部门权力过于集中，效率较低；生产经营活动需要太多审批。
目前的大部制改革减少了政府部门间的协调成本，但是如何防止大部制变成“大政府”？这可能是接下来需要面对的更重要的问题。而这个问题的解决，可能不限于政府机构改革，而是要通过法律在政府和市场之间划出一条界线，就像《行政许可法》中所规定的：凡是公民、法人或者其他组织能够通过市场竞争机制有效调节的，凡是行政机关能够采用事后监督等其他方式解决的，那么就不需要行政许可。唯有此，政府机构改革方能显出合力且又不损害企业的正常经营活动，防止把大部制变成大政府。
和以前的改革不一样，此次机构改革调整并未涉及到人员和机构精简，而只是把相关机构予以重新的排列组合。没有人员精简的机构调整怎么是改革？其实，很多时候改革未必要以精简为目的，同样的人员和经费支出，但是不同的排列组合也能产生不同的合力，这就是大部制的魅力。
所谓的大部制就是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。而在此前的一些部门设置，往往把相关的一件事散在若干个部门，既增加了政府机构之间的协调成本，同时也增加了企业的负担，甚至还会在执法过程中产生“有利就抢、无利就推”的现象。
我们以饱受诟病的食品安全监管为例。2008年大部制改革后，我国确立了食品从农田到餐桌分段监管的食品安全监管体系。农业、质检、工商、食药局四个部门，分别负责田间、生产环节、流通环节和餐饮环节的食品安全监管。这种监管模式下经常遭遇的一个问题是，如何区分生产环节、流通环节和餐饮环节？超市里自己烘焙的面包，到底归谁管？严格意义上来说，烘焙面包（生产）应该归质检部门；卖面包（经营）归工商部门；吃面包（餐饮消费）归食药监部门。那么，街边的面包店到底该归谁监管呢？各个部门都可以管，当然也都可以“名正言顺”地不去管。
以上问题，就像《关于国务院机构改革和职能转变方案》中所说的：“现行食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管"盲点"，不利于责任落实。药品监督管理能力也需要加强，为进一步提高食品药品监督管理水平，有必要推进有关机构和职责整合，对食品药品实行统一监督管理。”也正是如此，即将成立的国家食品药品监督管理总局，负责对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。同时将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。
大部制改革不仅仅有利于政府间协调成本的减少，加强对市场的监管，更为重要的是可以减少企业的合规成本。就像全国人大代表宗庆后表示的那样，以往食品企业至少要花三四个月去申领许可证；营养快线换个口味用同条生产线也得重新审批，又是一两个月——因为同样的内容需要获得不同监管机构的许可，将相关的职能部门集中在一个部门里，有利于简化行政审批程序，节约时间，提高企业的效率。
不过，并不是所有的集中监管都有利于事情向好的方向发展，以往形容中国政府对市场的干预还有“一收就死”这样一个词，意思指政府对企业干预太多，从而导致企业生产经营没有活力。如果一类活动的监管者只有一个，且监管者过于强势，那就可能出现这种情况。也正是如此，很多时候监管界限不明也不是一件坏事，如果相同的行为在不同的监管部门里存在着不同的标准，反而有助于企业的创新。监管者之间为了自己的利益而设置不同的监管标准，从而使得企业能够在这个监管竞争中套利，最终的结果是壮大了市场。
近几年中国债券市场的发展就是一个典型的例子，截至2012年12月末，全国债券市场总托管量达到25.96万亿元，而在2010年，这个数字还只是20.4万亿。很多研究者认为，中国债券市场这几年之所以有别于股市的萎靡不振而异军突起，很重要的一个原因就是债券市场存在着发改委、中国人民银行、中国银监会和中国证监会等多个监管机构。由于各个部门的监管标注并不一致，企业就可以在这几个市场之间“套利”，挑选最适合自己发展的市场，从而繁荣了市场。
有些人说监管套利会酿成风险。这话当然没错，但问题是，市场在本质上就是一个企业不断套利的过程，企业作为逐利机构，一直在搜寻那些对其有利的信息——监管信息当然也包含在其内，不同的监管涉及到不同的合规成本，这是企业在运作的时候务必考虑的成本。满大街的离岸公司就是因为这些公司的注册地可以提供更为优惠的税务和监管成本。从这个意义而言，市场不仅仅是信息上的套利、税务上的套利，也不仅仅是监管套利；市场最终是关于价值的套利。市场作为一个社会体系，市场间竞争归根结底是治理套利。
既然大部制有利于改善部门间的监管不一致，但多头监管却能让企业实现监管套利，那如何在这两者之间大致平衡？归根结底还是要回到政府和市场这一根本问题上来。政府为什么要存在？那是为了防止市场失灵。但是在很多时候，政府本身就是一个问题，比如计划体制下，政府和市场不分导致的巨大浪费。
那么对于当下中国而言，政府和市场之间存在着哪些问题？在我看来，一方面是在社会性监管方面存在着监管不足——比如食品、安全和卫生等领域内政府并没有发挥应有的作用，但是在经济等领域，政府的作用过大——政府管得太多、太细，一些部门权力过于集中，效率较低；生产经营活动需要太多审批。
目前的大部制改革减少了政府部门间的协调成本，但是如何防止大部制变成“大政府”？这可能是接下来需要面对的更重要的问题。而这个问题的解决，可能不限于政府机构改革，而是要通过法律在政府和市场之间划出一条界线，就像《行政许可法》中所规定的：凡是公民、法人或者其他组织能够通过市场竞争机制有效调节的，凡是行政机关能够采用事后监督等其他方式解决的，那么就不需要行政许可。唯有此，政府机构改革方能显出合力且又不损害企业的正常经营活动，防止把大部制变成大政府。
（作者系上海金融与法律研究院执行院长）
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