让央地关系走出“放—乱—收”怪圈

    以国务院大部制改革为核心的新一轮政府机构改革，无疑是今年两会最为抢眼的议题之一。根据政府的表态，改革主要沿着三条主线展开，即处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。三条主线中，央地关系似乎是受舆论关注最少的一条，也许是因为这方面的举措较为细微，不引人注目。但无论如何，主要来自地方的进一步调整央地关系的呼吁已经很多。而自从建国以来，处理好央地关系也一直是一个重大的治理难题。时至今日，它与整体经济转型及民生、民权改善之间的联系，一点也不比前两条主线弱。
    先从微观层面出发，看看本次调整央地关系的具体改革措施。国务委员兼国务院秘书长马凯在关于《国务院机构改革和职能转变方案的说明》中表示，为了“充分发挥中央和地方两个积极性”，采取三方面举措：下放投资审批事项；下放生产经营活动审批事项；减少专项转移支付，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。概括起来，一是下放审批权，二是改革转移支付方式。
    而这两方面都是近年来讨论比较多，而且有一定地方性试验作为先导的改革。行政权审批权下移，从很早起就已在地方层面上试点，例如浙江省从1990年代起就开始“扩权强县”，给予县一级政府更大自主权，尤其是财政自主权。背后逻辑很自然：因为信息不对称原因，把更多审批权下放给更熟悉本地情况的地方政府，可以提高行政效率，有利于政府职能转变，也更方便企业经营。当然这个问题也有另一面：对于一些地方政府没有动力去主动管理、但又影响经济全局的问题，这方面的审批权，中央不应完全放手。例如，对于一些可能制造超出本地范围的污染的产业，以及对于地方政府可能“一哄而上”、造成产业结构趋同与重复建设的情况，中央仍应加强监督，或者完善各种区域协调机制，以预防和缓解可能的问题。
    而对转移支付制度的改革，可以说与1994年的分税制改革以及其所带来的中央地方事权财权关系的变化直接相关。在分税制改革增强中央财政权后，地方政府尤其是中西部欠发达地区的地方政府对中央转移支付的依赖越来越大。因为专项转移支付的使用受限较多，所以地方政府更欢迎一般性转移支付。2011年度中央审计报告中就已表示要“切实解决转移支付在中央财政支出中占比高、专项转移支付在转移支付中占比高的问题”。这次的改革不过是顺应地方呼声，水到渠成。但应该注意的是，转移支付问题的关键并不是调整方式，而是控制好转移支付资金的去向，使其更多用在地方政府缺乏动力提供的公共物品方面，而不是帮助地方政府扩大官僚机构，因为那只会让一些地方的“吃饭财政”更根深蒂固。
    可以说本次改革所涉央地关系调整的力度并不大，但即使如此，中央也谆谆告诫地方政府“增强大局意识”，并要求国务院加强管理，避免发生“一放就乱，一乱就收”的问题。这说明中央仍有警醒意识，不愿重蹈建国以来中央不断向地方“放权”又不断“收权”的怪圈。上世纪50年代和70年代发生了两轮中央向地方下放权力最后又被迫收权的循环，不过那时仍是计划经济时代，主要反映的是行政体制内部的自我调整难题。改革开放之后，因为市场机制的引入，可以说“一放就乱，一乱就收”这个曾经的噩梦已经大大缓解，但它的阴影并没有消失。
    学界通常认为上世纪80年代初开始实行的“大包干”财政体制代表着中央向地方的第三轮“分权”，但当时造成的“乱”是相对的，逐渐显现的。“大包干”大大激励了地方政府发展经济的动力，催生飞速发展的“中国奇迹”，但也带来环境污染、过度生产、产业结构趋同、银行坏账等问题，以及地方保护主义，而且中央财政占比不断下降。在这一背景下，1994年的分税制改革可视为另一轮“收”。
    在这个意义上1994年的分税制改革可以说是又一次“收”，但这次“收”的主要问题是地方政府财权减少，资金压力剧增，让地方政府越来越依恋“土地财政”，这不仅和地方政府债务风险纠缠在一起，还带来拆迁愈演愈烈等影响社会稳定的问题，也让房地产在相当大的程度上绑架了地方经济。但接下来中央会不会以这次改革审批权和转移支付为先导，酝酿另一次大规模的“放”，还有待观察。
    中央警惕“放”可能带来的“乱”，但给出的“加强监督管理”的解决方案仍需要强化。地方政府的行为在中央看来再不合理，再缺乏长远眼光，也是利益驱动而不是意识驱动的，是财权与事权不匹配造成的后果。例如去年的报道，户籍改革几乎遭遇所有市长反对；又如中央的房地产调控规划“拗不过”地方政府对土地收益的渴求，皆因地方政府资金已经捉襟见肘，不愿再背上更多负担或受到限制。所以解决出路是进一步改革分税制来实现事权与财权的平衡。至于加强监管，是不是需要新设监督机构？成本谁来承担？又如何解决“谁来监督监督者”的问题？如果地方人大作为法定权力机关都制约不了地方政府，我们又能对中央的监督抱多大希望？
    因此这个问题靠行政系统内部的力量是消解不了的。这时我们不要忘记政府机构改革的主旨，就是改变政府职能，而也可以以这一主旨来要求央地关系的调整。如果中央向地方提供不了有效的压力和动力的话，就应该让社会来承担这个角色，例如，提高地方政府决策的公共性，使其更多地反映地方民众的公众意志，也变得更加规范化、科学化。正像这次的改革方案中所说的，“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。只有这样，才能走出官僚系统内部所不能彻底解决的“一放就乱，一乱就收”的恶性循环，达到中央不必刻意“求治”而地方“已自治”的效果。
    所以回应本文开头，三条主线不是互不联系，而是构成一个系统，政府与社会的关系能否理顺，政府与市场的边界能否界定清楚，也直接影响着能否构建一种更合理的央地关系。也正是在这个意义上，这一轮的政治机构改革不应只是政府部门撤并增减的游戏，而应该以它为契机，推动从基层到中央、以增强政府公共性为价值取向的整体改革。
（作者系英国《金融时报》中文网评论版主编）