城镇化缺少主管部门

    本报见习记者 吴丰恒 北京报道
    大城市资本过剩危机和环境承载能力底线被一再打破，强加给人们的无外乎是“反生态”的发展主义恶果。经济社会可持续发展呼声不断的今天，如何走出符合生态文明的新型城镇化道路，是当下受人们关注的焦点问题。
    十八大报告提出的城镇化战略被人们寄予希望，报告指出，中国将坚持走新型城镇化道路，推动工业化、城镇化、信息化和农业现代化良性互动。
    如何解读城镇化战略背后的经济规律？城镇化战略实施有何良策？国内外有无经验教训借鉴吸收？《华夏时报》记者就上述相关问题专访了我国著名三农问题专家、中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长温铁军教授。
    应对生产过剩危机
    《华夏时报》：三年前（2010年)，中央一号文件首次提出“城镇化”概念，国家提出这个战略的经济背景是什么？
    温铁军：在城镇化这个问题上人们有过很多争论，1995年中央11个部委派人组成了联合课题组，研究小城镇建设应该怎么开展。这个课题组有多种不同意见，但在城市化战略上一致认为应该大中小并举。但十年下来还是大城市人口过度集中、中小城市和城镇发展不足。最终到国家确定“十一五”发展战略的时候，才接受了城镇化概念。胡锦涛主席也指出，城市化是一个趋势，但是中国的城市化是要靠城镇化来实现。
    “十一五”前后强调城镇化战略，也是应对全球经济危机、外需下降、国内制造业过剩生产能力到底向何处去的解决办法。西方上个世纪的经验表明，产业过剩导致世界战争。而中国当代是以长期过剩来掩盖当期过剩，通过新的投资来创造需求。
    中国上世纪90年代化解生产过剩的办法是加快城市化。进入新世纪之后则是综合平衡战略。如：“西部大开发”投资三万多亿，西部各省的GDP增长三个点以上来源于国家投资，极大改善了西部发展硬件环境，制造业资本开始向西部流动。在东亚和拉美相继爆发金融危机造成外需不畅，连续4年通货紧缩压力之下，中央2001年启动了“东北老工业基地建设”，2003年启动“中部崛起”战略，东北和中部各省得到了大量投资。到2005年“新农村建设”战略提出，从2006年开始投资到2011年，大概投下去了近四万亿。这么大规模的三农基本建设和社会开支，史无前例。
    中国有六百多个城市，人口千万级以上的超大型城市已经占世界超大城市的四分之一以上，百万级大型城市已经占世界大型城市三分之一以上，可以说到了一个投资极限。但我们还有三千多个县级中心镇和三万多个建制镇，这些中心镇和建制镇中的相当大部分属于基础设施投资不足的城镇化地区。因此，城镇化成了当前一个吸纳过剩产业资本的领域。
    《华夏时报》：那到底该怎样吸纳资本进入？
    温铁军：如果从逐利角度计算投入产出收益，城镇化就是个悖论：基础建设上不去就不可能集中人口和企业，也就不会有进一步投资的动力。因此，只能把现在的生产过剩，或者叫做产业资本全面过剩的这样一个困境化危为机地当做投资机会，由国家先行投资于城镇基础设施，逐步引导民间资本向城镇化方向去投资建设。这就得靠占据主导地位的经济部门配合着国家财政和金融投资，形成对城镇化的发展规划。但目前看还有难度，在主导部门背后有的是大的产业集团利益在左右。
    从国际经验看，发展中国家按照“盎格鲁美利坚模式”走大城市超前发展的道路，大都带来贫民窟化，因狭窄的空间内集中大量的贫困人口而造成社会矛盾加剧，这种高城市化率似乎是深陷野蛮资本主义的发展陷阱之中的标志。和“盎格鲁美利坚模式”相对应的还有一种“莱茵模式”，这种模式相对稳定，主要原因在于中小企业与城镇化结合，基本实现了城乡一体化。
    与中小企业发展相结合
    《华夏时报》：中小企业在城镇化建设中处于一种什么样的地位？
    温铁军：从历史经验看，1984年我国完成“家庭承包”和“财政分级承包”这两个重大改革之后，出现乡镇企业与城镇化同步扩张的内需拉动增长趋势。不到10年间，县以下工业形成半壁江山，建制镇也从不足2000个增加到上万个。在这种实践超前于理论和政策的情况下，才有上述1995年中央11部委联合开展了小城镇课题研究。
    吸取改革初期这些发展经验，当下应当创新城镇化与中小企业相结合的发展机制。
    具体实施起来，应由中央和省两级财政主导增加小城镇和中小企业专项投资；同时通过税收、金融、技术、公共服务等方面的优惠政策，为那些能够与城镇化相结合的“返乡创业”外出农民和本地中小企业降低进入门槛和经营成本，保护中小企业在县内城镇的生存环境，并且创造条件推动中西部城镇承接东部产业转移。
    如果建制镇在基本建设上逐步完善，就会使中小企业向建制镇集中。对于中小企业而言，县以下城镇的进入门槛低，而大城市门槛高。如果比较什么最能节约制度成本，那当然是城镇化和中小企业的结合。因为，它能就近从农村吸纳劳动力，能形成较低成本的社会保障。也就是说如果劳动力就近在城镇就业，一旦失业或者在城镇创业失败了不至于有后顾之忧，它会极大弱化掉经济波动所带来的负面影响。
    《华夏时报》：你认为“新农村建设”和“城镇化”二者应该如何结合？
    温铁军：一方面，农村长期是维护城市危机软着陆的劳动力池，我们建议发展新型综合性乡村合作社的同时，组建全国性合作社组织，既上下结合地促进农村金融、农产品流通、社会化服务和教育文化领域的机构与农村综合性合作组织的有机结合，同时尽可能帮助有社会和文化基础的农民合作社拓展生产、加工、金融、流通、服务等多领域综合性经营，活跃农民为主体的乡村经济。
    另一方面，我们强调城镇建设必须遵循生态化环保型低碳原则，通过社会政策和文化创新吸引市民到农村参与社会化小型综合农场建设，同时同步发展城乡群众为主体的“参与式食品安全认证体系”，通过这样就可以带动城乡合作及社会融合。
    缺少主管部门
    《华夏时报》：在城镇化过程中，不可避免地要涉及到征地的问题，你怎么看待这一问题？
    温铁军：从上个世纪80年代以来，我们GDP有三次高增长，每次增长都伴随着大规模征占土地。GDP的增长要靠真实的资源要素向资本的转化，我们叫做“资源资本化”。大量土地和其他资源要素短期内资本化带来资本收益，当然会带来相对比较高的GDP。但是土地资源有限，在南方有些发达省区已经无地可征了，说明它短期内把土地变现，占有资本化收益太急了，没给子孙后代留下沿着这种发展路径进一步增长的资源空间。
    在全球金融危机的打击之下，全球的过剩资本也在更大规模地流向征占土地和自然资源领域，因此全球内出现了圈地运动的高潮，在世界上已经引起大规模社会反抗。也就是说，资本化或者我们叫做发展主义的资源资本化，不是可持续的，它带来的问题会非常复杂，某种程度上冲突会是很尖锐的。
    另一个方面，上个世纪80年代以来放权让利的改革思路，导致财税占GDP比重在每一次激进改革中都下一个台阶。到上个世纪90年代中期，财政税收占GDP的比重低到大约11%。一般世界范围内财政占比平均水平应该在三分之一左右，发达国家一般在50%左右，福利国家财政占比在60%以上。当中国只有百分之十几的时候，政府什么事情都不能做，就出现了当时“以地生财”的圈地运动。
    这种圈地，导致上世纪90年代城市短期内大量集中资本，生产力三要素大幅度地净流出，农村就日益被资本遗忘。
    《华夏时报》：为了给子孙后代留下资源资本化的进一步空间，政府部门应该做出什么样的改变？
    温铁军：我们长期没有城镇化发展的主管部门。即使中央提出一个比较合理的政策，但会发现找不到实施部门。而我们现在最主要的起主导作用的部门长期以来是一个大城市化的政策思路，多年没有变。这政策的背后又是已经形成的多个利益集团在主导着这样的大城市导向。主要问题，不是理论讨论不清楚，不是政策思路不清楚，也不是领导人的战略不对，人们还是要注意看那背后有多种不同的利益结构问题。