地方两会的新气象

    这几天，各地两会陆续召开。此次两会有一个重大的任务就是落实十八大的重要精神，同时为各省市选举出新一届的领导人。从这个意义上说，这次各省的两会具有“承前启后、继往开来”的重要任务。
    从这几天各地两会的报道来看，此次两会也透露出了一些新会风：在广东地方两会上，记者可以追问地方行政首长们关于官员财产公开的事宜；江苏省没有了专门为代表和委员倒水的会务服务员；上海市十四届人大一次会议下午分组讨论政府工作报告时规定了每人的讨论时间；不少省市撤去了往年为两会代表开路的警车……凡此种种，都是各地两会透露出的种种“新风”。
    更为大家所称道的是，这些两会新风并不只是在个别省市出现，全国各个地方都有类似的新风。为何今年各地的两会如此与众不同？在我看来，十八后新领导集体的示范作用是一个非常重要的因素。十八大以后，中央政治局发布了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，落实十八大报告中所强调的“坚持艰苦奋斗、勤俭节约，下决心改进文风会风，着力整治庸懒散奢等不良风气，坚决克服形式主义、官僚主义，以优良党风凝聚党心民心、带动政风民风”。
    中央政治局会议特意强调，抓作风建设，首先要从中央政治局做起，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做。习近平总书记南下深圳考察时轻车简从，国务院副总理李克强到江西九江、湖北恩施调研时也“不封路”，中纪委书记王岐山开会时特意强调不要念发言稿……正是因为最高领导层的率先垂范，所以这股风气才会在全国各地推开，两会的气象也如此与众不同。
    尽管各地两会呈现出诸多新风，但是还是出现了一些不和谐的景象，和往年一样，委员代表在开会时出工不出力的情形还是随处可见——比如不少媒体拍到委员和代表在开会时打瞌睡的图片，而某省的两会在分组讨论时甚至出现了冷场。这是为什么？
    我想，一个很重要的因素是两会的一些程序性设置，从而抑制了委员代表的参政议政热情。那么，是哪些细节限制了两会不能更好地履行其功能？首先，是委员代表的能力，使得参政议政的能力大打折扣。现有的委员代表，更像是一种荣誉性奖励，而非是一种具有参政议政能力的职务。甚至有代表以不投反对票为荣，连任55年全国人大代表的申纪兰，以“自己55年来从来没投过反对票”为荣，而全国政协委员倪萍在接受媒体采访时也说“我在会议上从来不投反对票或弃权票，因为我爱这个国家”。为什么不投反对票或者弃权票？并不见得这些委员代表都同意所有的议程，一个很重要的原因是委员代表的自身能力无法与参政议政的能力相匹配。既然如此，那么在开会时委员代表也就只好以不发言或者少发言为妙，从而避免各种尴尬局面。
    其次，是人大代表和政协委员的非职业化。在绝大多数的国家和地区，议会都是专职。但是在我国，目前的代表和委员，除了在人大和政协工作的以外，鲜有专职工作，绝大多数都是有自己的主业。比如说这次广东省政协的香港演艺界明星就引发了媒体的热议，而新晋政协委员周星驰更是因为开会迟到而饱受媒体批评。其实，将参政议政作为副业的并不只是这些明星委员，同时还有很多。更多的委员代表只是将其作为一种荣誉，而非参政议政。
    再次，是委员代表的职业构成。据中共中央党校教授王贵秀的统计，全国人大代表中有近70%“是来自行政和企事业单位的领导”，过高的官员比例影响了委员代表参政议政的功能。设想一下，在当下通过“跑部钱进”也能够获得资源的决策体制下，地方政府机构的人大代表怎么可能会提出针对中央部委的质询案？全国如此，地方也是一样，来自下一级机构的委员和代表怎么可能在会议期间反对上级机构做出的各项议程？正是因为如此，很多赋予人民代表大会的各项职能就是束之高阁，不能真正发挥作用。此前全国人大常委会委员长吴邦国在十一届人大三次会议的工作报告中指出，人大要依法开展专题询问和质询。从1954年以来，全国人大发生的唯一一次质询案，就是由非在政府机构任职的全国人大常委厉以宁提出的。为何很少出现专题询问和质询？一个可能的原因是由地方官员组成的人大代表很难对国务院和各部委提出真正的质询案。
    最后，会议的规模也限制了参政议政的热情。与其他国家的议会相比，我国两会的一个最显著的特色是规模庞大，全国人民代表大会有2000多名代表，省一级人大有500多名，县市一级也有200多名。会议代表人数一多，很多讨论就难真正展开。也正是如此，目前的两会代表都是分组进行，人大以行政区划组团，政协以行业为界，这样的划分当然便于各个组团和界别内讨论，却使得会议的效果大打折扣——大会变成了小会，代表委员无法听取更多的声音。与过大的会场规模相反的是过短的会议时间，虽然委员代表人数众多，但是开会时间却太短，在这么短的时间内要审议太多的事项，也使得委员代表很多时候心有余而力不足，影响了参政议政的品质。
    正是以上的这些因素，使得人民代表大会未能真正发挥其功能，政治协商会议参政议政的初衷也大打折扣，会场上各种与会场的庄严不相符合的景象就是一个例证。如何改变这个局面？学界早有讨论的缩减两会的规模，不少地方正在实践的委员代表任职的专门化，减少官员在委员代表中的比例，这些都是对目前两会制度所做的有益探索。
    不过需要谨记的是，无论采用何种办法，归根结底一点就是要人民代表大会真正肩负起监督“一府两院”的重任，让政治协商会议发挥它的重要作用。事实上，发挥好两会的政治功能，这也是落实中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的最好举措。