实现城市化，要让迁徙更自由

上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈

    尽管在中国的宪法和法律条文中并没有“迁徙自由”四个字，但是这也并不能够得出当下中国禁止迁徙自由。从法律上的论证非常简单，因为“法不禁止则自由”，个人可以根据他自己所希望的方式迁徙；而更为重要的一个方面是，因为现行的法律虽然在各个方面对公民的迁徙有着各种各样的规定，但是这些规定并不能够必然导出“禁止迁徙”的结论。
    而从社会现实来看，否认中国公民实际上享有的自由迁徙更是荒唐：现在中国人已经可以在任何一个地方就业和居住，在经济发达区域形成了数量庞大的非户籍人口。以上海为例，截至2011年底，上海常住人口达到2347.46万人，其中外来常住人口达到935.36万人，已占常住人口总量四成。这现象并非是上海一地的特例，几乎中国每个经济发达地区都有着类似的现象，沿海的经济强镇中的一个普遍现象是非户籍人口超越户籍人口。
    不过，也并不能因为中国存在如此之多的常住人口现象就认为我们已经享有充分的迁徙自由。一个最为简单的提问是：假设已有充分的迁徙自由，那为何还有户籍人口和常住人口的区分，非户籍人口为何不能够变为户籍人口？而且从当前来看，非户籍常住人口越来越多，这一点我们可以从每年的春运规模上看出：据发改委估计，2013年的春运预计将发送旅客34.07亿人次，比上年春运实际增长8.6%。
    为何每年的春运人数会越来越多？表面的解释是中国的迁徙越来越自由了，大家可以用脚投票来决定自己的工作地。这个说法貌似靠谱，但实际上没有多少解释力：如果大家都已经用脚投票决定自己的工作地了，为何每年还要来回折腾——耗费时间金钱不说，更是一种精神的折磨。
    更值得追问的是，为何在那些经济发达国家没有这种每年一度的劳动力大迁徙现象？答案也并不复杂，因为在这些国家，在工作地安家并不是一件难事。当我在上海工作时，就可以把家安在上海，免去了每年来回颠簸之苦。不仅如此，由于没有了路上的折腾，我还可以花更多的时间休息，所在的工作单位也可以有更多的工作时间。
    为什么他们不能在城市里安家，非要承受夫妻两地分居、父子分离之苦？毫无疑问，这并非是他们的初衷，而是现行中国户籍制度而产生的城乡分割与市场经济所要求的劳动力一体化之间的矛盾所致，因为户籍制度“只允许劳动力自由流动、不准许人口自由迁徙”。也正是因为此，才有了每年数十亿人口全国范围内的流动和春运期间火车站内万头攒动的“盛景”：春运表面上是和一年一度要回家过年的习俗有关，但根源恐怕是外来务工人员由于不能够取得所在地的户籍，不能够将家人接到他所在的城市一起生活而不得不在工作地和户籍地来回奔波所致。
    尽管取得户籍在现有的制度下并非易事，但还是有人在这个制度中撕出一个口子，比如对“常住人口”的利用就是一个不小的创举：为了更好地生活，不少人拖家带口离开家乡在城市定居，而现代城市由于经济容纳能力越来越高，他们也并不是负担，而是被视为“新城里人”。但这样并不意味着他们就能真的在城市里安身，因为在现行的制度下，很多公共服务的提供是以户籍为识别标准，或者是城市虽然对外来人口提供了公共服务，但会以种种理由设定准入条件。
    或许有人会说，不能享受公共服务，那就自己掏钱。但问题是，看病可以自己掏钱，但教育可以吗？你可以自己给孩子提供一个好的教育环境吗？显然不能。近几个月来闹得沸沸扬扬的占海特约辩事件实际上就是这个时代的缩影：她1997年出生于珠海，2001年随父母移居上海。在上海完成9年义务教育后，因无上海户籍且不符合上海10类参加高考人员条件，只能在上海考中专和职业技术学校或返回原籍考高中，主动辍学在家。
    占海特之所以引人注目，就是因为她代表了一个庞大的新城市阶层：根据第六次全国人口普查的数据，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人。同2000年第五次全国人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加116995327人，增长81.03%。而国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2012》显示，超过三成的流动人口在流入地居住生活时间超过５年，从事目前工作的平均时间接近４年，全年平均回老家不足２次。流动人口在流入地的平均家庭规模达到2.5人，青少年流动人口和老年流动人口数量不断增加。72%的流动人口家庭通过租房居住，尤以租住私房为多。这意味着当前我国流动人口在流入地生活、就业更加趋于稳定，同时也表明住房条件和子女教育正在成为影响流动人口在城镇稳定生活的重要因素。正是有了越来越多的“占海特”，所以才会有了“异地高考”问题。
    但是，目前城市里的各项制度在面对这个现象时还是显得力不从心：他们虽然已经意识到这个问题已经非解决不可，不过由于禀赋效应——即对新风险的担忧总是多于既有的风险，不到最后一刻他们不愿意放弃现有的户籍制度。更让人担忧的是，地方政府在面对现代城市里出现的很多难题时，不约而同地将目标对准那些没有户籍的人口。楼市调控、车牌控制都以户籍为区分对象。
    在过去，户籍只在享受由政府提供的公共服务时发挥出其作用，但是在现代，在购房购车等传统上只是由货币发生作用的领域也出现了户籍的影子，这无疑是对现代城市化潮流的反动：没有那么多本不属于这个城市的人口，城市如何壮大？换句话说，以往户籍带来的不平等只是存在于社会公共服务领域，那么现在则是蔓延到了纯经济领域。这不能不说是时代的悲剧。
    如果要说这个时代的中国梦是什么？我想，城市化可能是朝野共识。那如何实现？在我看来，如果能够废除户籍所承载的各种公共服务功能，那么迁徙就会更加自由，人民将会用脚投票选出这个时代最适合居住的城市。这三十年来我们之所以有这么大的经济成就，很重要的一点就是因为允许人民的用脚投票。如果在今后，用脚投票可以更加自由些，那我们将会创造出更多的奇迹。