人造的“财政悬崖”危机

    在美国大选年里，一切都被抹上了浓重的政治色彩，就连一场大飓风的到来也不例外。肆虐美国东海岸的桑迪飓风不仅造成大量人员和财产损失，而且冲击了大选形势，迫使两党候选人不得不回答政府在救灾中应该扮演什么角色这个问题。
    对于共和党候选人罗姆尼来说，这是一块不利的战场。2005年卡特里娜飓风几乎淹没整个新奥尔良市，但正忙于伊拉克战争的小布什政府应对迟缓、死板、官僚化，给选民造成自私、冷漠的印象，在一年后的中期选举中间接导致共和党失利。这一次罗姆尼似乎吸取了小布什的教训。他在巡视新泽西州海岸时承诺，在当选后会为联邦应急管理局（FEMA）提供充足资金。这改变了他原来的政策立场：他去年在共和党初选时曾暗示，类似自然灾害援救等事务的处理，应该更多地从政府向私营企业手中转移。
    罗姆尼的这番表态有其背景：根据一项已经确定的预算削减方案，FEMA得到的联邦资金将在今年底被砍掉8%，约为9亿美元。FEMA的资金问题只是冰山一角，它从一个侧面反映了美国两党在财政政策上的严重分歧。2011年8月，当艾琳飓风横扫美国东海岸时，FEMA发现它的年度资金已经用完。但当时众议院共和党领袖康托尔（Eric Cantor）表示，增加对FEMA的拨款可以，但必须相应减少另一个项目的政府开支，这引起民主党人的愤慨，认为他在火烧眉毛的救灾关头还在坚持政治阻挠。这样的情况现在仍在持续，上述的影响FEMA的预算削减方案，即是美国面临的“财政悬崖”风险的一部分。
    美国两党在经济政策与治理思路上的根本分歧，已经在本次大选中暴露无遗：奥巴马政府坚持凯恩斯主义的经济刺激政策，以及对富人征税以改善社会公平的政治方针，并试图扩大联邦医疗保险范围，维持社会保障等为穷人提供的福利，而共和党人则反对政府职权的扩大，要求严格控制财政预算，试图通过减税和放松管制来促进经济复苏。财政问题是两党争论的关键领域，由此导致的“财政悬崖”已经引发市场担忧和学界的警告。
    所谓“财政悬崖”，是指预计将在今年年底生效的几项政策变化的总后果：首先是小布什执政时期通过的减税政策的失效，其次是奥巴马执政期实施的社保工资税临时降低两个百分点的政策到期，最后是预算支出自动削减1.2万亿美元。它们的综合效果将是严重的财政紧缩，包括防务在内的政府采购，以及医疗等方面的福利开支，都可能受到影响，加大美国经济“二次探底”的风险。据估计，如果任由这一场景发生，产生的财政紧缩总规模将达到美国GDP的4%。
    如此大规模的紧缩一旦发生，势必影响总需求，这个可能性的存在加剧了宏观经济形势的不确定性，影响公司信心，并导致它们为防范风险而不敢大规模进行并购等商业活动，也会影响消费者心理。全美制造商协会（NAM）估计，今年对“财政悬崖”的担忧已给美国经济增长率带来0.6个百分点的损失。在其他领域，美国经济表现出了较好的复苏势头，房地产市场明显已经触底反弹，银行业困境缓解，这就更让人觉得应该想办法避免这场“财政悬崖”的无妄之灾。
    但到目前为止不管是政界还是公众都没有显得特别焦急，原因可能是很多人都持有一种侥幸心理，认为预算大幅削减的极端情况不大会发生，像过去一样，两党会在最后时刻找到暂时的解决办法。例如，在大选结果水落石出之后，新政府可以延长一些减税政策的有效期。近年来这种“边缘政策”场景不断出现，最具戏剧化的是去年夏天，国会议员就是否提高美国债务上限争吵不休，险些造成美国国债史无前例的违约，还导致标普调低美国国债的AAA评级。但在8月初，两党在财政部规定的最后期限到来前几小时达成协议。人们期待这一熟悉的场景再现：政客们在相互攻击的发泄结束后，在危机真正到来前妥协。
    其实，这次的“财政悬崖”风险也是去年债务上限争论导致的直接后果，这是一场连续剧而不是独幕剧。去年8月两党最终达成的是一项非常复杂含混的协议，规定由国会议员组成一个跨党派委员会，提出一个具体的方案来在十年内削减1.2万亿美元的财政赤字，同时规定，如果这个委员会不能达成一致，就将自动削减一些项目的政府开支。结果是在去年11月，两党谈判毫不出人意料地陷入僵局，导致预算削减直接生效，金额为同样的1.2万亿美元。
    说到底，不断搅扰全球市场的美国债务上限危机的存在，其根源是美国极其独特的预算决策机制。除了丹麦之外，世界上没有别的民主国家规定债务上限，而丹麦的上限设置得非常高，几乎没有违反的可能。美国的这种独特机制也源于美国非常特殊的政治体制。
    美国这个国家就是从政府借债中诞生的，直到今天美国政府开支的大约40%都依靠借债。18世纪末，打赢独立战争的美国联邦政府负债累累，依靠首任财长汉密尔顿的天才计划才走出泥潭。1917年，债务上限规定在另一场战争中诞生。因为在第一次世界大战中背负沉重债务，美国国会改变了过去逐笔批准政府借债的方式，转而只设置一个上限，给予联邦政府更大自由度。但债务上限不等同于预算开支限制，美国政府同时还会确定每个财年的预算收支和借债规模，这是两个并行程序。在两党关系融洽的时代，提高债务上限是例行公事，美国历史上总共提高债务上限103次，但在现在的紧张时代，共和党把这当成了杯葛奥巴马政府的武器，其形式意义大于实质意义。
    可以说，美国债务上限争议以及由此导致的“财政悬崖”，用中国话来讲有点类似于纯粹的“折腾”，是一场人造危机，即美国政客主动选择制造的危机。美国赤字构成了中长期问题，但短期内并没有债务违约风险，也不需要像两党协议规定的那样快速、大幅度地削减赤字，这样做加大经济运行风险，已经类似于以政治斗争绑架经济复苏未来。从另一方面来看，美国目前也有这样“折腾”的资本，但长此以往也必然伤及元气。
    站在中国人的角度来看这场争议，让人有些五味杂陈的感觉，相对于缺乏预算约束的机制，明确的预算规则能增强政府透明度和责任感，但美国的机制又显得过于繁琐，以至于被政治力量劫持。过犹不及，不及犹过，平衡点如何把握，值得深思。