如何根治中国的“高速公路病”

上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈

    10月7日，河南省交通厅宣布郑州黄河公路大桥自10月8日零时起免费，在免收高速公路通行费的长假最后一天发出的新闻，立即博得了公众的广泛关注。很多人问，郑州黄河公路大桥免费了，那么其他收费的路桥是不是也可以免费？
    当然，更多的媒体则是翻出了该大桥的老黄历：在2008年审计署发布的一项关于全国18个省市收费公路审计调查公告显示，河南省郑州黄河公路大桥总投资1.78亿元，银行贷款7100万元，在1996年已用收费还清了全部银行贷款后，违规继续收费14.5亿元，在地方政府重新核定的收费期内还将收费30亿元。甚至有媒体在追问，那些多收的钱是不是应该返还？
    不过在笔者看来，郑州黄河公路大桥的示范意义并不是取消收费，而在于它在1996年建成后这16年间的身份变化：郑州黄河公路大桥在2000年8月以后，经批准转为经营性收费公路。2000年底，又摇身一变成为河南中原高速公路股份有限公司的资产，并于2003年经批准上市，而大桥的收费期则延至2020年底。为什么这个公路要从“贷款还贷”变为“经营性”，甚至成为上市公司的资产？但可惜的是，目前很少有人能够从这方面进行解读。
    其实，郑州黄河公路大桥的收费模式并不少见，而是中国路桥建设中的一个样板，很多高速公路也都存在着将收费还贷公路转为经营性收费公路的情况。为什么政府要将收费还贷公路转变为经营性收费公路，这里面存在着何种逻辑？这必须要从中国高速公路建设的投融资模式谈起。我在9月27日的《高速公路为什么要收费？》一文中解释了中国当下独特的融资模式使得我们必须要在纳税之外还要给高速公路通行支付费用。一个最为重要的原因就是中国的高速公路建设所获得的资金绝大多数都是通过金融市场融资而来——无论是上市募集还是发债，而非依赖于税收。
    这种模式使得中国高速公路建设高歌猛进，也使现在的中国人能够提早几年甚至几十年享受高速公路的便捷。但是，公众对此种收费模式存在着诸多质疑。归结起来，问题主要有这几项：一是收费的金额和流向的信息不透明，到目前为止，几乎没有一条收费公路主动公开每年过路费的收入和用途；二是收费期限超过法定年限和随意转制——从政府还贷公路随意变为经营性公路。不过，如何区分“还贷性公路”和“经营性公路”，并防止地方政府将“还贷性公路”转化为“经营性公路”？在2008年《收费公路权益转让办法》出台之前，各地的做法并不一致，因此出现了很多像郑州黄河公路大桥一样将本已还清贷款的公路再装入上市公司向资本市场筹集资金的做法。
    为什么要将贷款已经还清的公路再打包上市？一个解释是因为部门利益作祟，地方政府为了多收费。但是仅仅如此解释并不恰当，更为重要的一个原因可能是地方政府为了筹建高速公路建设的资金：一般来说，高速公路车流量的多少和其建成时间的早晚成正比，建的越早则车流越多——因为政府总是在最需要缓解交通的地方建设路桥。越多的车流，意味着上市公司的业绩越漂亮，能够向资本市场募集更多的资金。而这些公司则是将这些从市场上募集的资金投入到另外的线路建设中。简而言之，将还贷性公路转为“经营性公路”，一个重要的任务就是盘活固有的资产，为新建高速公路筹集更多的资金。而从实际的表现来看，这些被“经营”的高速公路，实际上是起到了交叉补贴的效果：通过既有公路的流量为新建公路筹集资金。
    但是，并不是所有的转让都是如此。根据国家审计署2008年发布的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》，山东、江苏、浙江等10省（市）106个公路经营权转让项目中，地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60％。而不合规的经营权转让程序，造成重大的公共资源流失。
    更为重要的是，很多公司将财政性资金投入经营性公路形成的国有股权收益及转让公路国有资产取得的转让收益并不是全都用于建设公路再建设或者偿还贷款，而是将资金闲置或者挪用，甚至用于建设楼堂馆所、投资股票、发放奖金福利和对外投资等。据国家审计署的资料显示，如原隶属于交通部、后划转招商局的华建交通经济开发中心，至2006年9月底获取20条公路国有股权收益28亿元，但其中17.2亿元资金闲置。
    正是因为以上种种陋习，使得本来是最为公平和效率的“使用者付费”方式在中国遭遇空前的合法性危机。为什么经营权转让这么混乱？很大程度上是无法可依。在1997年制定的《公路法》中，虽然有还贷性公路转为经营性公路的规定，如第六十条规定：“有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准，但最长不得超过国务院规定的年限。”但是对于颇为重要的收费年限计算则是一团雾水，随后的《收费公路管理条例》中也未有具体的规定。直至2008年《收费公路权益转让办法》出来，高速公路的经营权转让才稍显规范，不仅仅对收费年限有了限制，同时还对程序性规则有了更为明晰的规定。
    但是，仅仅有这些办法还很不够，因为这些规定只是对经营权转让进行规定，但没有从根本上改变这些“经营性公路”是否将其收益用于公路建设这一难题。在我看来，要根治中国的高速公路病，必须从以下两个方面入手：一是所有的收费公路，无论是上市公司还是非上市公司的资产，只要该公司由国有公司发起，就要建立起严格的信息披露制度，向社会公众披露公路运营的基本情况，有利于公众知晓不同公司的成本，从而为挑选更为合格的管理方提供信息。二是审慎对待路桥公司的多元化经营。路桥公司上市是为了向市场募集资金投入公路建设，而不是将资金用于其他方向，这和其路桥公司的主业不符，也是对资源的错配。但是在现实中，路桥公司的多元化经营却屡见不鲜，如河南中原高速公路股份有限公司，该公司不仅负责经营河南境内郑州至漯河高速公路、107国道郑州黄河公路大桥、漯河至驻马店高速公路和郑州至尧山高速公路，同时还拥有不少房地产公司。      
    通过法律法规对高速公路经营权证转让的规定，基本可以确保高速公路的经营权转让不至于成为相关主体利益输送的暗箱。但是要让那些政府背景的高速公路公司从市场上募集的资金都用于高速公路建设，则必须建立一个透明和负责的公司治理机制，才能避免路桥公司不成为内部人利益控制的工具。郑州黄河公路大桥虽然已经免费，但是要解决路桥公司中存在的种种陋习，还有很多工作要做。