扩大公众参与，降低“邻避运动”风险
上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈
近年来，随着诸多群体性事件的发生，“邻避运动”这一原本只是在学术界内知晓的名词通过媒体的传播逐渐被公众知晓。何为邻避运动？它在欧美原来是指居民希望保护自身生活领域，免受具有负面效应的公共或工业设施的干扰，比如说垃圾掩埋场、火力发电厂、变电所等。但是在中国，邻避运动则成为了居民反对高污染企业的一个代名词。
为什么邻避运动越来越多？是因为污染自今日开始吗？显然不是。以近年来的邻避运动为例，无论是厦门的PX、什邡的钼铜还是启东的造纸，类似企业在以前也都存在。那么，是这些企业的污染程度比以往更为严重吗？至少到目前为止，并没有证据证明它们的排放行为比以前的企业更加严重，甚至有企业的排污设施和水平是属于国际先进标准。以此次引发公众关注的江苏王子纸业为例，该企业的环境保护做得很好：“项目将采用国际先进的生产技术、工艺设备、环保技术和设施，严格控制污染物的产生，环保标准高于日本本土水平，达到北美、北欧先进标准，各项污染物的排放均优于国家标准。”
既然如此，公众为何还是反对？为此，已经有很多学者做出了解释。如有学者认为这是地方政府唯GDP论的发展模式与当地民众的需要相背离；也有认为是地方政府在处理此类的问题时没有做好公共参与，从而导致民众的不满情绪。
这些解释都有道理，近年来几乎每当发生此类事件，总是能看到地方政府的傲慢；而有关的环境影响评估等程序总是被有意无意地省略。但还是必须指出，尽管在很多时候环境影响评估等程序并没有被认真执行，甚至有走过场的嫌疑，但是有总比没有好。为什么在以前的时候，类似的项目没有听到公众的反对声音，而现在反对的声音越来越大？
那是因为参与邻避运动的居民发生了变化，而政府的决策程序并没有多大改变，因此就产生了邻避运动。
当人在死亡生存线挣扎的时候，他的最重要的愿望就是活下去，至于何种活法，则不在考虑的范围之内。上个世纪的中国，绝大多数地区人民所要解决的首要问题是温饱问题，因此对于环境保护和职业安全等在其他国家看起来非常重要的议题并没有在我国得到响应。在经济建设这一中心议题下，环境保护等议题逐渐压后。而在上世纪90年代开始的招商引资大战中，地方政府为了获得更多的外来资金，往往降低对环境保护等方面的要求，地方政府之间的招商引资往往在最后变成环境保护的“竞次”（race to the bottom），更低的环境保护要求往往意味着更低的企业投入，也只有这样，地方政府才能够吸引到更多企业资金。
从现在的眼光来看，过去的这场地方招商引资竞赛普遍存在着以牺牲环境品质换经济发展的现象，所以现在的人们不得不为当年招商引资所带来的经济发展承担环境品质下降后果。但是，单纯地指责环境品质下降并没有多大意义。一个很重要的原因是，同样一个人在不同收入阶段，他对风险有着不一样的偏好。当你只处在温饱阶段的时候，你最关注的问题可能是吃喝拉撒等最低层次的问题，环境的好坏与你无关。但是一旦等你有房有车之后，那么你对生活的要求也会逐渐提高：不仅关注天气预报，还要关心PM2.5；不仅关注自家房屋里是否有甲醛超标，同时还要考虑整个生活区域中是否环境达标。
在这样的背景下，环境保护不仅仅成为了公共议题，也成为整个正式制度的一部分。虽然《环境保护法》在1989年就已经颁布，但是可想而知那个时代的环境保护概念和现在根本就不可同日而语，而一个太过于笼统的法律也无法真正地保护环境，保护人民的健康和财产。为了改变这一现状，1998年，《建设项目环境保护管理条例》正式颁布，明确提出环境影响评价制度，以及建设项目环境保护设施同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。2003年开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，将环境影响评价制度从建设项目扩展到各类开发建设规划。
尽管居民对环境的要求有了提高，而且正式的法律制度上也有了变化，但是对于不少官员来说，由于GDP考核的模式没有发生变化，官员升迁在很大程度上还是依照GDP，因此环境保护尽管受民众的关注，但是对于他们而言，这还只是一个附带议题，而非最为重要的议题。也正是这样的原因，很多原本为了保护环境而设立的机制在不少地方政府层面往往只是成为摆设，并没有起到真正保护环境的作用。
一方面是民众越来越高的环境要求，另一方面则是不少部门将环境保护还只是视为一个装饰物，两者之间发生冲突就不可避免。发生在什邡和启东的冲突，只是这个大时代背景下的一个注脚而已。
如何避免此类事故的再次发生？扩大公共参与是当务之急。在表面上看来公共参与会降低决策速度，其实不然。首先，决策过程中的公共参与有助于提高民众对相关风险的认识，目前很多民众对很多行业缺乏专业知识，存有夸大风险的现象。同时，借助公共参与还有助于增进决策的正当性——虽然并不能够有助于提高风险决策中的技术正确性，但是也能够解决形式上的正当性。如果一项政策得不到民众的支持，而只是官家在自说自话，那么再好的项目也无法产生好效果。公众参与，实际上就是将实质合理化的决策通过一个合理的形式表现出来，成为社会各种利益群体能够接受的决定。
换句话说，政府要在有关决策程序中重新评估人的价值——环境之所以成为问题，归根到底是因为人的估值发生变化。民众的估值发生了变化，政府在决策程序中也应该改变环境、安全和卫生的排名了。
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