民航发展基金，为什么不对？

上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈

   从刚刚过去的4月份，一直到今天，关于民航发展基金的议论似乎远没有停止。
    事情还要从不久之前的一条新闻谈起。4月17日，财政部下发《民航发展基金征收使用管理暂行办法通知》称，原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并组成民航发展基金，从4月1日起，在中国境内乘坐国内航班，乘客每人次缴纳50元的民航发展基金，国际和地区航班每人次缴纳90元（含旅游发展基金20元）。
    如果不是财政部的这个通知，公众绝对想不到“机场建设费”已经寿终正寝，但是更想不到这个机场建设费会换了个马甲以“民航发展基金”的方式继续开征。这个通知激起了公众的强烈反对，甚至有律师上书全国人大请求审查并撤销民航发展基金。
    事实上，在财政制度上，类似民航发展基金这样的专项基金并不是一个新事物，也不是我国特有的现象，在某种程度上说，它是借鉴了国外信托基金的做法——比如美国也设有航空信托基金。现代国家为什么需要在正常的一般性税收之外还设立专项的信托基金，这是一个非常有趣的话题。
    什么是专项信托基金？一般是指“受法律限制适用于指定的项目和指定的用途”，这些基金的主要收入来源是一些特定的专项税收。以美国为例，在1995年，150种以上的信托基金在政府预算中占据了近40%的联邦收入总量，而在1950年，信托基金所占的比重还不到10%。为什么专项信托基金增长如此迅猛？至少从美国的历史来看，专项信托基金与一般性税收相比，具有如下的优势：
    首先，让使用者付费，使得资金的使用更有效率。因为信托基金只是向特定的人群收取，而且将其用于特定的项目，充分体现了“谁受益谁付费”的原则。而在没有专项基金的情况下，则会产生搭便车或者穷人补贴富人等现象。就以机场建设为例，航空本是经济收入较高群体的出行方式，如果建设机场的费用都是由国库开支，而不是由使用者支付，那么就会出现骑自行车的穷人补贴开飞机的富豪这样的现象。而通过专项信托基金这个形式，基本上就可以解决这个问题。
    其次，减少了预算拨款的不确定性。一般的财政预算往往需要年度讨论，预算过程往往会变成不同政党之间的妥协和交易。但是作为专项基金，往往是为了一个非常长远目标的项目而设——如全国联网的高速公路。假设每年国会都要为此预算吵架，那么必定会影响该项目的顺利运行。也正是这个原因，信托基金在具体的运作过程中，往往都具有弱化政客的倾向。
    最后，有利于减少财政赤字。由于有了专项的经费支持，而且在可预见的期限内，该笔基金有着稳定的来源，那么在一定程度上制止了行政机构在该领域的扩张。在美国，信托基金融资方式能通过筹措新的财政收入来源而在维护国库方面发挥积极作用，而专项基金因为专款专用的缘故比普通税收更为透明而易被选民所接受。
    既然专项基金有着这么多的好处，为什么财政部将原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并组成民航发展基金会招致社会公众的强烈不满？是中国普通民众不懂这个基金的好处，还是这样的发展基金在中国发生了基因突变？为此，我们可以以国务院早先颁布的“三峡工程建设基金”为例进行分析。
    2009年12月31日，财政部印发《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》，规定：从2010年1月1日起，三峡工程建设基金随三峡工程基本完工而停止征收，但为其筹资的电价附加并不取消，继续以新设立的国家重大水利工程建设基金的名义征收。那么，这些征收的基金用到哪里了？至少对公众而言，这是一笔糊涂账：三峡基金每年的收支、结余和历年情况官方从来没有公布，甚至很多人不知道自己的电费中含有这个基金。据媒体报道，公民任星辉向财政部申请该笔专项基金的具体使用情况时，遭到了财政部的拒绝，而且法院也拒绝将财政部拒绝公开信息的行为立案。
    资金的不透明，必然会导致使用过程中的滥用，换句话说，滥用和低效是不透明的对价。2010年6月23日，国家审计署首度公开了三峡基金的使用情况。公开的审计结果显示，三峡基金1.2亿元竟被违规使用。按规定，三峡基金专属用于三峡工程支出。但国务院三峡办在2002年-2009年收支预算中，却安排了三峡办稽查组工作经费、会议费、调研费和培训费等共计1.2092亿元。
    那么，“机场建设费”和“民航发展基金”有解决这个财务信息透明的问题吗？同样没有。其实，不透明的资金使用情况并不是三峡基金的个案，同时也发生在以前“机场建设费”上。到目前为止，财政部和国家民航局并没有公布过有关机场建设费使用情况的信息。而在《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中，也没有类似的信息披露制度，而只是笼统地说“财政部、民航局负责对民航发展基金的征收、使用和管理情况进行监督检查”。但是这样的监督检查能够避免内部的资金挪用等现象吗？对此我们有理由保持怀疑。
    当然，资金使用不透明是目前中国财政体系的一大弊病，也不是像机场建设费这样的公共基金独有。但问题是，国外专项基金之所以受到青睐就在于它比普通税收更加透明和更加有效率，更能体现“谁受益谁付费”的原则。如果一旦这个专项基金比普通税收更加不透明，那么它还有存在的必要吗？
    甚至，我们在某种程度上可以怀疑此类基金的发展，和有些机构为获得行业影响力和谋求自身利益密切相关。一个非常简单的理由是，当民航局拥有支配此项基金的权力之后，必会受到地方政府和相关企业的重视，成为它们“跑步进局”的对象。另外，还有一个非常难以理解的现象是《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第24条规定：“财政部在民航发展基金预算中，按不超过基金收入的1%列支征管经费和代征手续费。”问题是，财政部工作人员的薪资本身就是由财政予以保障，为何还要列支1%的征管经费和代征手续费？
    如果民航发展基金不能够解决财务信息披露问题，那么无论它的法律形式再怎么完备，始终都无法摆脱公众对其使用效率的怀疑。当然，这也与现代信托基金的初衷相违背，只是成为行政主管部门施展其影响力的一个工具。

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