“慈善法”酝酿6年胎动

“慈善的主体是民事权利主体，无论是施善者还是受善者都是如此。政府应主要负责公共财政政策目标。”

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 岳巍 北京报道

   在中国，有多少民众在被问及对“慈善法”的出台有何期待时会表现出一脸茫然，用无法相信的语气反问：啊？中国还没有“慈善法”吗？我还以为早就有了。
    这是大多数人对于中国慈善立法进程了解程度的现状，事实会让人们沮丧，尽管从2005年便开始起草，尽管当时无论是官员还是学者都对这部法律的迅速出台报以乐观的期望，但实际上，直到6年之后的今天，“慈善法”的草案仍旧躺在国务院法制办某个冰冷的文件柜里，等待着有一天被提交到人大常委会审议。
一波多折
    2005年中华慈善大会的召开，是中国慈善事业的一个里程碑，在那次大会上，人们注意到呈现井喷状发展的中国慈善事业竟然还没有一部专门的法律来规范以及保护，就着那次大会的“便利”，参加会议的官员与学者达成共识，应该尽快制定中国的“慈善法”。
    王振耀，时任民政部救灾救济司司长，2011年7月，回忆起2005年中华慈善大会时的情景，王振耀直言，当时着手制定“慈善法”的背景是看到中国蓬勃兴起的慈善事业需要这样一部专门的法律来规范。2008年汶川地震之后，王振耀转任新组建的社会福利与慈善事业促进司司长，其与慈善立法工作的关系更加密切。2009年11月2日，王振耀对外界表示：“中国《慈善法》草案已通过民政部送达国务院，法律的起草工作进入重要阶段。”
    身为全国人大内务司法委员会委员的中国人民大学教授郑功成曾经预测，“慈善法”可能会在2009年之前获得通过。
    王振耀所宣布的消息显然是在宣告郑功成的预测失败，尽管郑功成并不是当时对慈善立法进程进行预测的专业人士中最乐观的一个。据称2005年，民政部就《慈善法》草案一稿召开专家讨论时，有参与的专家表示，这一法案在2005年当年就可以出台。
    这种乐观的预测，2007年之前被认为是切合实际的，在决定立法之后的最初两年中，2006年民政部完成起草工作，并于同年排入国务院立法计划，下一年即2007年提交全国人大审议，这是民政部当时最为属意的时间表。
    在中国的立法程序中，“慈善法”的出台，需要由国务院委托民政部起草草案，后者起草完成之后报送国务院法制办修改审定，再提交国务院常务会议，通过后再报送全国人大即立法机关完成最终的立法工作。
    按照计划，2007年如果能够将草案提交全国人大，那么十届人大必须在自己任期届满之前完成慈善立法任务。但是遗憾的是，“慈善法”并未能列入当年的立法计划，于是，便只能寄希望于十一届人大。
    列入立法计划的延宕，使得“慈善法”立法进程受阻，但是这在很多直接参与这一法案立法工作的人看来并非完全是坏事，因为在当时的情况下，关于“慈善法”的诸多方面，各界还存在争议。
    国务院法制办政法司处长朱卫国当时撰文指出，“慈善法”在立法宗旨、政策定位、管理体制等许多方面，“都尚未成熟到形成共识的阶段，有些问题甚至还没有形成明确的立场、观点和方法。”
    不惟官员，学界亦有同样看法，曾经参与草案讨论的中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团认为，“慈善法”被搁置的原因是各界对慈善问题的看法还存在很多分歧和争论，“特别是慈善与政府之间的关系。”
    就在民政部启动慈善立法工作的前一年，中共十六届四中全会决议首次明确将“发展慈善事业”纳入社会保障体系。在杨团看来，这种定位给慈善与公益画上了等号，又将公益与政府画上了等号。实际上，作为慈善事业主管部门的民政部，内部分工也凸显“公益”性而非社会保障——慈善组织由民间管理局负责，救灾捐赠由救灾司管，而日常慈善由慈善司管。
    不少学者担心：若没有法律的约束，政府很可能存在越界的冲动，由支持和引导变成包办和主导，后果是挤压民间慈善的空间。清华大学NGO研究所所长王名坚称：“慈善领域内不能发生国进民退，习惯包揽一切的政府需要检讨：哪些是该做的，哪些是不该做的。”而对于这些顾虑需要在“慈善法”中加以明确。
时机渐熟
    在民政部把草案提交国务院法制办差不多一年之后，后者于2010年7月末在苏州组织召开中英慈善立法研讨会，这次会议上官方爆出的消息，可以看做是对前一阶段“慈善法”立法工作的总结。国务院法制办副主任郜风涛甚至介绍了“慈善法”立法的主要思路。
    郜风涛披露，当前的草案共分为9章59条，主要在慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等方面进行了规定。
    作为一部被寄予厚望的法律，“慈善法”的制定工作选择以社会管理创新为突破口，郜风涛透露将进一步创新慈善组织的登记管理体制，切实通过制定“慈善法”，在法律层面解决长期以来一直困扰和制约慈善组织登记注册的制度瓶颈，使得慈善组织，尤其是社会力量发起成立的慈善组织能够在一种更加宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。
    2011年7月4日，民政部部长李立国在民政部年中分析会上即宣布，公益慈善等三类社会组织将无需寻找挂靠单位而实行直接登记即获合法身份的新政，这一新规是否会在“慈善法”中具体呈现，目前虽未可知，但事实上已经为慈善组织的身份合法化问题提供了解决之道，而这也必然是“慈善法”无法绕开的议题。
    除此之外，进一步明确慈善组织应当享受的税收优惠和对慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制，是郜风涛所提及的第二项制度创新，“目前，尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容，但是，在具体实践中，慈善组织享受税收优惠政策的审批环节多、难度大、成本高，应当通过制定“慈善法”，形成统一、公开透明的落实机制。同时，在慈善捐赠的管理和使用方面，要通过慈善立法解决一些地方和部门出现的行政干预慈善法律关系、损害慈善组织和捐赠人权益的问题。”郜风涛说。
    先前学界甚至民政部内部都在担忧的政府对于慈善事业的“越界指导”争议似乎各方已经达成共识，郜风涛强调：“政府可以号召、鼓励、引导慈善，但是不能将慈善作为一种法定义务去推广。硬性摊派不是慈善，运用权力的手段搜集慈善资源，也必然会破坏慈善生态。”
    他表示，慈善立法应当明确慈善的自愿性和民间性的定位，并在此基础上，进一步明确政府和社会在慈善领域中的职责权限。
    “慈善的主体是民事权利主体，无论是施善者还是受善者都是如此。换言之，慈善的主体是民，而不是官。”郜风涛认为，政府可以制定慈善政策、引导慈善行为，而不能作为慈善的主体。政府可以通过社会保险、社会救助、社会福利等途径，去照顾社会中处于最不利处境下的弱势群体和成员。然而，这完全是公共财政政策的目标，是政府的职责和义务，而不是慈善。
    郜风涛宣布根据慈善的自愿和民间的定位，我国的《慈善法》草案将明确政府、企业、社会等在慈善事业发展中的权界。明确规定政府管理慈善的权力范围、行使程序以及擅权、滥权的制约和处罚。明确慈善捐赠人、慈善组织和慈善受益人的权益以及权益受到侵害时的救济渠道，从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界。
生正逢时
    从2005年启动立法工作，一直持续6年仍无明确进展，所以，曾有多家民间团体多次呼吁“开门立法”，向国务院法制办申请政府信息公开，询问“慈善法”的立法进度及公众参与讨论草案的具体时间等信息，但由于国务院法制办的政府信息公开仅限于主动公开的范围，不受理公民或法人的申请，询问没有得到答复。
    在这种情况下，郜风涛对《慈善法》草案内容的披露便显得异常珍贵。公众从郜氏笼统而缺乏细节的信息披露中捡取有效信息，以描摹“慈善法”的大概轮廓。
    任何一部法律几乎都需要平衡多方利益，而其最终推出，必然是各方利益博弈之后妥协的结果，具体到“慈善法”，涉及到慈善组织、政府、公众等多方利益，而为了实现各自利益的最大化，在“慈善法”的制定过程中必然会产生各种争议，王振耀对于起草过程中的争议讳莫如深，而只是说，存在争议是非常正常的，而我们应该关注的是立法结果，对于初期的争议没有必要全部了解。
    在民政部任职期间曾经全程参与“慈善法”立法工作的王振耀说，对于这部法律草案自己当初印象最深的是关于“信息公开”的内容。而在发生红十字会郭美美丑闻之后，信息公开在“慈善法”中得到体现显得尤为重要，并且“慈善法”的出台已是刻不容缓。
    王振耀称，如果再不抓紧时间出台“慈善法”对慈善组织与慈善行为进行规范，今后很可能出现比郭美美事件更为严重的慈善界丑闻。
    尽管一再催促“慈善法”早日出台，但是王振耀对于自2005年至今的数年等待并不认为毫无意义，因为“在这几年中，各种当初起草时不存在的或者想不到的问题都出现或者暴露出来了”。
    6年前没有人想到股权捐赠，6年后，曹德旺的河仁基金开了中国慈善事业的先河，并给“慈善法”立法工作提供了一个新的议题，6年前，200万的门槛人们鲜有质疑，6年后数百名媒体人发起的免费午餐行动宣告小额慈善的生命力，传统的法律对于慈善组织、慈善事业的规范造成“公众行善很难”，王振耀将改变这一现状的希望寄托在“慈善法”身上。

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地方慈善立法春潮涌动

  　　尽管早在2005年民政部就已经正式启动了“慈善法”立法工作，却迟迟没有正式出台。究其原因，就在于社会各方在立法宗旨、政策定位以及管理体制等关键问题上难达成共识。但是，在上位法“千呼万唤不出来”的现实下，多个省市却不再等待，在慈善立法上的纷纷试水，一时间，地方慈善立法“风生水起”。
　　  2010年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》（下称《江苏条例》）在江苏省第十一届人大常委会第十三次会议上获得通过，并于同年5月1日开始实施，这成为中国第一部地方性慈善法规，开创了慈善事业地方立法的先河。
  　　江苏为什么会第一个“吃螃蟹”？江苏省人大有关负责人解释称，尽管江苏慈善事业发展迅猛，慈善捐助总额居全国前列，但也因此产生了许多影响了制约慈善事业发展的问题，可以说，是现实的发展需要出台一部慈善事业法规。
　　  《江苏条例》明确规定，取得募捐许可的公益组织均有资格对公众募捐，这意味着公募权覆盖至民间组织，而在过去，公募权由公募基金会、红十字会、慈善会等几家分享，而它们多具有政府背景。
  　　紧随其后，2010年11月27日，《湖南省募捐条例》获得省第十一届人大常委会第十九次会议审议通过，并于2011年5月1日起生效，这是全国第一部专门规范募捐的地方性法规。这部法规的诞生获得社会各界好评，并先后被评为“2010中国年度慈善事件”和“2010年度湖南省最具影响力法治事件”。
　　  值得一提的是，此部法规的作用对象不再限于扶贫济困等狭义慈善组织，而扩大到公益范畴，科教文卫体乃至环保等事务，亦被纳入其范围。这就意味着，我国慈善机构将与政府职责产生差别化，进而逐渐与国际现代公益理念接轨，不再只专注于一些本属政府管辖范围的社会福利和扶贫发展事务。
  　　在江苏省出台《江苏条例》后不久，广东省也于4月启动了慈善立法工作。同年10月，广东省民政厅将《广东省慈善事业条例》草案提交广东省政府法制办，目前正处于修改讨论阶段，官方人士表示，此法力争2011年下半年正式出台。
　　  2010年11月15日，震惊全国的“上海静安大火”事故之后，曾一度出现募捐乱象，各类组织号召募捐，甚至出现一些个人劝募行为。这在一定程度上加快了立法进程，据悉，《上海市社会募捐条例》目前已形成草案，相关立法程序将于今年下半年启动。此外，深圳《非营利组织法》亦在酝酿之中。据了解，这些尚未出台的法规纷纷将目光集中在了突破双重管理体制和建立有效监管规则之上。
　　  而近日，就连尚未在慈善事业立法层面有大举措的首都北京，也抛出了一个“重磅炸弹”：据北京市民政局2011年度工作会议透露，工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织，可以到民政部门直接登记，而不必像以前那样寻找业务主管单位。在管理监督配套制度尚不健全的情况下，北京如此大胆地放开准入门槛，无疑是为我国的慈善立法进程注入了一针强心剂。
　　  对于近两年出现的地方慈善立法“春潮”，王振耀表示，中国的专项慈善立法一直缺失。在现实中，每当灾害发生，个人、政府部门、机关单位自行募捐的情况层出不穷，却无规则加以约束。“我们国家上位法的立法周期太长，又有大量的实际问题需要解决，特别是在慈善领域，地方上已经等不及了。”（马广志）

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