2000亿地方债启动：披露“配套中央投资项目”成万能钥匙？

 华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 熊毅 上海报道

6月18日，财政部公布，总额438亿元的2010年地方政府债券（一期、二期）作为2010年首批地方政府债券，由财政部代理公开招标并顺利发行。同时预计，2010年度的2000亿元地方债将在第三季度完成。

但对地方政府而言，2000亿元仅是杯水车薪。尽管巴曙松认为这只是国家在地方债发行上的先期尝试，但现在地方债的规模，目前在地方政府债务构成中还算相对透明的一小部分。一半以上的部分是各个地方融资平台构成的地方政府债务。

6月23日，国家审计署审计长刘家义向第十一届全国人大常委会第十五次会议报告了2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，首次披露了地方政府性债务问题。称通过审计调查18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2．79万亿元。而其中，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。所审计的省、市和县有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1.45万亿元。

在今年首发的438亿元的地方债中，较多的地方债资金使用途径是“中央投资项目的配套”。比如，在审计署的报告中，2009年以前形成的债务余额为1．75万亿元，当年新增1．04万亿元。在这些新增债务中，仅有8．92％用于中央扩内需新增投资项目的配套资金，还有相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施。

按照国务院的要求，地方债需要详细汇报使用途径和使用进度。如果参照8.92%的比例，地方债资金使用途径中用于“中央投资项目的配套”还是一把向财政部汇报的万能钥匙吗？

财政部财政科学研究所所长贾康借鉴欧债危机对中国影响时认为，中国面临决策两难，必须在总体政策框架不变的情况下掌握好动态，掌握不同政策工具实施的方向和力度。中国公共债务目前达到GDP的50%，虽然比例较低，但地方政府债务积累到一定程度可能将触发局部危机，届时再补救将付出相当高的社会代价。

地方债的透明度 

相比较地方政府债务的地方融资平台和银行信贷而言，地方债比前两者透明度要高很多。但这种较高的透明度有多少？

此次发行的438亿元的地方政府债券仍旧采用2009年中央打包的方式，发行品种分为3年期和5年期。此次地方分配发债额度之前，需要将使用计划报至预算司、经建司进行审批，折合2009年“报备”而非“报批”的情况有所不同，充分显示了中央对于地方融到资金使用问题的监管力度正在加强。地方上报的计划需要非常详尽的列出使用地方债的具体项目，使用进度等内容。

一位银行的研究人员推荐的关注其地方债关注的区域是湖北和重庆。

湖北在今年推出过12万亿元的天量投资计划而名动大江南北。财政部核定湖北省2010年发行地方政府债券８６亿元，其中，７０％为３年期６０．２亿元，３０％为５年期２５．８亿元。地方政府债券收支都需全额纳入预算管理。

      在资金使用途径的介绍上，这些债券资金将主要用于２００９年第四批新增中央投资项目，及２０１０年中央预算内投资项目；重点用于中央投资中的保障性安居工程、农村民生及农村基础设施、重大基础设施、卫生教育等社会事业、节能减排环境保护与生态建设等配套项目。

     对于资金使用审查上， 湖北省人大财经委对省级预算调整方案进行审查，并建议，湖北省政府及有关部门要定期向湖北省人大常委会报告资金使用情况。 

而在重庆，2010年地方债的资金使用途径尽管与2009年的说法有较大的变化，但和湖北省相差无几。2009年发债融资主要用于重大基础设施建设项目，而在今年的规划里，资金将“全部用于中央投资项目的地方配套”。在5月12日，重庆财政局就在该市人大常委会第17次会议上披露了重庆发债后资金的使用计划。重庆今年将发行49亿元地方债，其中32亿元将用于廉租住房、铁路、农林水、公共气象服务系统项目建设；其他17亿用于转贷区县配套项目。

 仅就以上信息，有分析师指出地方债可能造成风险的地方。

其一，地方债尽管额度对于地方政府需求的资金量而言很少，但无法确保不会流入地方融资平台。比如，各省市公布的配套项目承建方，目前没有公布出是不是各地的城投公司，就这一点就很难判断地方债有多少流入地方融资平台。

其二，还有一种可能性较低的行为就是以地方债换贷款。银监会目前部分地方政府性到期贷款进行逐笔梳理，各银行业金融机构被要求在2010年6月末前完成“解包还原”、重新立据、锁定现金流等整改工作。银行对地方政府逐渐收紧贷款，导致存量贷款的还本付息更为艰难。野村证券中国首席经济学家孙明春认为，目前最有可能的解决方案是地方政府通过“债券换贷款”项目将这些贷款转为明确的政府债务以及发行地方债用以偿还地方政府融资平台的项目贷款。“而如果启动这类‘债券换贷款’项目，债券的主要购买者实际上可能就是银行自己。”  这样做的好处是，债券的偿还以后将取决于中央和地方政府的税收而不是单个项目的现金流，而且在清偿方面，债权优先于贷款。

如果这种说法成立，那么438亿元地方债在发行时受资金面压力到发行的顺利完成，购买者未必不是提供贷款的银行本身。

绕不开的风险 

在地方政府债务体系中，所暴露出的风险在地方债资金的使用中，会不会同样存在？按照审计署公布出的资金使用风险，仅在执行和操作中，就有以下几类。

其一是在56个中央部门中，违反财经制度规定而涉及金额34.84亿元，具体是：挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴10.95亿元；多申领财政资金或瞒报收入和资产等6.21亿元；违规收费及未按规定征缴非税收入等16.26亿元。

　　在抽查已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额1.42亿元。其中：利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；接受虚假发票报账4456.66万元。

    其二是地方财政中，审计发现，应征未征土地出让金等收入381.81亿元，未将683.99亿元土地专项资金纳入预算管理。滞留、闲置节能减排资金9.67亿元；挤占、挪用和套取土地专项资金77.85亿元、节能减排专项资金2.82亿元，主要用于公共工程建设和弥补公用经费等。有10.19万亩土地存在未批先用、违规出让和擅自改变用途等问题。

　　其三、一些政策性金融机构违规操作或超范围经营问题比较突出，涉及金额共203.01亿元。如2006年4月至2007年6月，中国农业发展银行乌兰浩特市支行在已取得该市第三粮库经审计的财务报表的情况下，仍依据企业伪造的财务报表，向其发放粮食收购贷款2.85亿元，最终造成8236万元贷款损失。

　  其四，重大投资项目方面，招投标管理不严格、违规转分包等问题比较普遍。如西气东输二线工程西段截至2009年5月，已签订的36亿多元施工合同中，有近80%未按规定招标，其中1.01亿元被违规直接发包，27亿多元合同的招标中存在人为拆分标段、违规确定中标人等问题。

这是操作上的违规。根据央行和银监局对地方融资平台的调查，也反向显示地方对资金渴求巨大。

前不久，中国银监会主席刘明康在一个通报会议上介绍说，截至去年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。银监会的数据显示，到去年5月末，各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级平台有4907家。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分城市平台公司贷款债务率更是超过200%。

而审计署的审计又将这一调查数字有新的刷新。他们在地方政府的债务调查中发现，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高的达364.77%。

上海一券商投行部总经理告诉记者，如果资金需求巨大，而违规违法成本低、同时有一定的社会普遍性的时候，在中央调控地方融资平台、职能管理部门压缩地方信贷，同时地方政府没有新的融资渠道满足资金需求的时候，很难说地方债资金能够有效按照中央政府意图使用。

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