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“稳增长”如何发力?——2022年政府工作报告解读

作者:钟正生

来源:华夏时报

发布时间:2022-03-06 15:52:00

摘要:我们认为,由于年初房地产投资的下行惯性仍在持续,消费表现仍显低迷,随着稳增长政策的效果逐渐显现,2022年GDP增速落在5.5%以“左”的可能性更大。其中,房地产融资监管政策的边际调整、各地陆续因城施策促进房地产销售、房地产按揭贷款利率的下行,将促进房地产领域“经济底”的到来。

“稳增长”如何发力?——2022年政府工作报告解读

钟正生

2022年3月5日,李克强总理在全国两会上做政府工作报告,回顾2021年工作,公布2022年经济社会发展总体要求和政策取向,阐述2022年政府工作任务。核心关注以下宏观政策指引:

1)2022年稳就业的隐性压力不容小觑。特别是在稳定大专毕业生就业、增强服务业就业吸纳方面需要政策针对性地发力。

2)2022年财政政策目标虽比去年有所收缩,但实际支出预计将更加积极。体现为:实际赤字率预计高于去年达到3.8%、一般公共财政支出同比增长8.4%,也较去年明显扩张;预计2022年广义赤字规模约为10.9万亿,显著高于去年的8.9万亿,与2020年水平相近;此外还推出减税、退税规模合计达到2.5万亿。

3)货币政策有三个关注点。一是,“发挥货币政策工具的总量和结构双重功能”。二是,特别提出“扩大新增贷款规模”。我们预计,2022年社会融资规模增速将达到10.9%左右,其中人民币贷款占比提升至61.7%。三是,延续“降低实际贷款利率”,特别提出“减少收费”。

4)“碳中和”的紧缩效应显著弱化。今年没有像往年一样设定能耗强度下降目标,而是改为在“十四五”规划期内统筹考核。我们测算,这隐含着2022-25年平均每年需降低2.9%,应该说完成的难度并不太大。加之“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”、以及“留有适当弹性”,均进一步减轻了能耗强度目标对经济增长的可能约束。

5)今年政府将GDP增长目标设定在了市场预期的上沿——5.5%左右,体现出对中国经济行稳致远具有较强信心。我们认为,由于年初房地产投资的下行惯性仍在持续,消费表现仍显低迷,随着稳增长政策的效果逐渐显现,2022年GDP增速落在5.5%以“左”的可能性更大。其中,房地产融资监管政策的边际调整、各地陆续因城施策促进房地产销售、房地产按揭贷款利率的下行,将促进房地产领域“经济底”的到来,对于今年中国经济完成增长目标将发挥重要作用。

稳就业的隐性压力增强

2022年城镇新增就业目标保持在1100万人,城镇调查失业率目标设定在5.5%以内,比去年的5.5%左右略显积极。但这两项项指标的约束性不强,过往年份实际新增就业均明显超过目标设定:2021年实际完成城镇新增就业1269万人,但仍不及2019年新冠疫情前的水平;城镇调查失业率实际运行也均在目标范围以内。

稳就业压力主要体现在:一是,解决高校、特别是大专毕业生就业面临挑战。2022年高校毕业生人数预计达到1076万人,比去年增加167万,占到新增就业目标的97.8%。特别是,今年高校毕业生人数大幅上升,主要是2019年专科扩招的结果,因此稳就业的一大重点在于推动这些专科毕业生在制造业、服务业高质量发展中形成有效劳动力供给。

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二是,服务业持续受疫情影响,房地产、教培、互联网等服务行业就业受监管政策影响,服务业的就业吸纳能力面临减弱。2020年我国总就业人数达到7.5亿人,其中服务业就业人数就有3.6亿人,占比为47.7%,已成为就业吸纳的主力。根据智联招聘发布的数据,与“双减”政策发布前的2021年3月相比,教培行业2021年7月发布的职位数减少了31.4%,2021 年7月进行求职的原教培从业者中,51.4%已为离职状态。2022年春节后房地产业发布职位数同比大减29.0%,远高于平台整体4.5%的降幅;智联招聘2021年对互联网从业人员的调研中,49.9%的受访者表示所在企业有裁员举措,25.1%受访者在2021年被裁员。

在此背景下,仍然可以看到政府工作报告对于就业问题更加重视。重点部署的工作任务从去年的8条增加到9条,即是“着力稳市场主体保就业,加大宏观政策实施力度”。今年提出的稳就业具体举措主要包括:稳岗(对不裁员少裁员的企业提高失业保险返还)、支持创业(加强高校毕业生就业创业政策支持和不断线服务,增强双创平台服务能力)、完善灵活就业社会保障政策、以及开展大规模职业技能培训(使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训)等。最根本的途径还是通过稳市场主体来实现稳就业、在经济增长中实现稳就业。

财政政策实质更加积极

2022年的财政政策目标比去年有所收缩,但实际支出预计将更加积极。2022年赤字率拟安排2.8%左右,低于2021年的3.2%左右;根据财政部部长刘昆介绍,2022年赤字规模比2021年少2000亿,预计为3.37万亿;拟安排地方专项债3.65万亿,持平于2021年,优先支持在建工程。不过,考虑到2022年一般公共预算支出同比增长8.4%、2021年四季度新发行的1.2万亿新增专项债所募集资金结转到2022年使用,2022年两本账实际支出规模预计将明显增加,在逆周期调节中发挥着积极作用。

我们从以下几个角度,理解两会的财政政策安排:

第一,安排的赤字率向新冠疫情前的水平回归,主要是出于增强财政可持续性的考虑。2022年实际赤字率预计高于2021年的3.8%,一般公共预算安排的支出规模同比增长8.4%,大幅高于2021年的实际支出同比0.3%。

由于可以用调入资金和使用结转结余资金来平衡一般公共预算,每年的实际赤字率并不严格遵循政府工作报告中安排的赤字率。比如2019年到2021年,安排的赤字率分别为2.8%、3.6%以上和3.2%左右,但用(一般公共预算支出-一般公共预算收入)/ 名义GDP所衡量的实际赤字率,分别为4.9%、6.2%和3.8%。据刘昆部长介绍,2022年财政赤字资金规模比2021年少2000亿,但通过跨年度调节,仅中央本级财政调入一般预算的资金就达1.27万亿元,相当提高赤字率一个百分点。即使是不考虑地方财政可以从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余,仅通过中央本级财政调入资金,2022年实际的财政赤字率就能持平于2021年的3.8%。

一般公共财政支出也较2021年明显扩张。根据政府工作报告,预计今年财政收入继续增长,加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等,支出规模比去年扩大2万亿以上。根据刘昆部长的介绍,2022年全国一般公共预算安排的支出规模为26.7万亿,同比增长8.4%,这大幅高于2021年全国一般公共财政的实际支出同比0.3%。

第二,新增专项债额度3.65万亿,高于我们此前预期,反映出较高的稳增长诉求。2021年四季度新发行的1.2万亿新增专项债没有使用,这意味着2022年可以使用的专项债资金,至少有望达到4.85万亿。尽管政府工作报告中提到“合理扩大使用范围”,但大概率不会突破财政部和国家发改委2021年9月印发的《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》中,所明确的2022年新增专项债资金的九大投向。2022年专项债管理的一个新变化是,开始在全国范围内实施穿透式监管,加强对专项债券项目资金绩效的全生命周期管理。在合意项目稀缺问题没有明显缓解的情况下,强化了对专项债资金使用的监管,我们认为2022年有可能和2021年一样,会面临地方专项债资金使用不充分的可能性。

第三,预计2022年广义赤字规模为10.9万亿,显著高于2021年的8.9万亿,与2020年水平相近。广义赤字有不同口径,我们取其为一般公共财政+政府性基金这两本账的支出减收入这一口径。广义赤字包括四部分:一是安排的狭义赤字,即一般公共预算收支的赤字3.37万亿;二是调入及使用结转结余资金,其中中央本级财政调入一般预算的资金为1.27万亿,地方财政调入资金和使用结转结余取2019年到2021年的均值1.41万亿(实际值需待财政预算草案公布);三是新增的地方政府专项债券3.65万亿;四是2021年四季度新发行但未使用的1.2万亿新增专项债资金。虽然政府性基金“以收定支”、不列赤字,但未使用完的资金,可以通过“收入大于支出”这一项去补充一般公共预算,或者是结转到以后年份使用(体现在下一年政府性基金预算收支表中收入端的上年结转收入,与地方政府专项债务收入并列)。因此,留到今年使用的这1.2万亿资金,也应被纳入到广义赤字中。

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第四,实施新的组合式税费支持政策,预计全年退税减税规模达到2.5万亿。在延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策基础上,提高减免幅度、扩大适用范围(小微企业年应纳税所得额100至300万元部分也减免征收所得税)。各地也要根据实际需要使减税降费力度只增不减,以稳定市场预期。2022年仅新增减税规模预计就有1万亿,全年新增减税降费规模大概率将超过2021年的1.1万亿。

税费改革方面,今年的一大亮点是对增值税留抵税额实施大规模退税,预计规模达到1.5万亿。留抵退税,指的是对现在还不能抵扣、留着将来才能抵扣的“进项”增值税,予以提前退还。提前退税对改善企业现金流、促进消费投资和提振市场主体信心,都具有积极意义。根据政府工作报告安排,2022年一是优先安排小微企业,对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还,增量留抵税额足额退还;二是重点支持制造业,全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。

货币政策总量与结构并重

今年对货币政策的安排有三处值得关注:

一是,提出“发挥货币政策工具的总量和结构双重功能”,相比去年两会中的说法更加积极,但与近期央行发布的2021年四季度货币政策执行报告表述一致。总量型宽货币已然先行,2022年开年央行便超预期下调MLF等政策利率10bp,引导商业银行下调1年期LPR报价10bp,5年期LPR报价5bp。鉴于近期国际地缘政治冲突升级,大宗商品价格涨势迅猛,国内结构性通胀风险尚未解除,以及美联储货币紧缩的潜在影响,央行在未来一段时间或更加重视结构性工具的使用,降准在弥补基础货币缺口方面仍有空间,政策利率的调低需基于“宽信用”的效果而“相机抉择”。再贷款、再贴现等结构性工具的使用可从三个方面入手:

一则,“增加支农支小再贷款”,现有结构性政策工具的额度提升可期。

二则,拓宽现有支持工具的适用范围,如将碳减排支持工具推广至地方性银行,增加其适用领域等。

三则,推出更多的定向支持工具,如针对制造业、非地产基建的服务业企业融资的再贷款与再贴现政策,辅之以相应的稳岗承诺,亦与稳就业保民生的宏观政策目标相契合。

二是,延续“保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配”说法,并特别提出“扩大新增贷款规模”(2021年未见与信贷投放总量相关的表述,2019年提出“引导金融机构扩大信贷投放”,2018年仅指出“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长”)。我们认为,2022年表内信贷投放或是金融支持实体经济的主要渠道,也将是社融增量提升的重中之重。我们的测算表明,2022年二季度前后,在保障房开发、地产企业并购、基建投资与绿色非基建领域贷款需求增加等因素的拉动下,表内中长期贷款将逐步企稳回升,社融结构的改善与“宽信用”的成效将陆续显现。我们预计,2022年社会融资规模增速将达到10.9%左右,其中人民币贷款占比61.7%,相比2021年提升0.7个百分点。

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三是,延续“降低实际贷款利率”说法,特别提出“减少收费”,免除企业贷款中不必要的附加成本。2022年货币政策可通过以下三条渠道引导贷款利率下行:

一则,推进存款利率市场化改革,进一步释放LPR改革红利。2019年LPR改革至2021年12月末,一般贷款利率累计降低了75bp,相比同期一年期LPR利率多出35bp的轧差。预计相关措施有望推动2022年贷款利率进一步下行7-8bp(对应于贷款利率与LPR之间利差的收窄)。

二则,适时下调存款准备金率。2022年要保持大致平稳的M2增长,存款准备金率仍有1-1.5个百分点的下调空间。从节约商业银行成本的角度出发,或可间接推动贷款利率下行7-8bp(对应于LPR与MLF之间利差的收窄)。

三则,必要时微调政策性利率。目前看,1月社融“开门红”与2月PMI超季节性上行指向宽信用成效初步显现,但其可持续性仍有待观察。如房地产拖累下经济减速风险加大,需以更大的力度支持实体经济,政策利率仍有必要进一步微调。

就企业综合融资成本而言,贷款利率、各类费用与融资的便利性皆需考虑,未来货币政策或将多措并举,预计其余附加成本将与贷款利率同步下行。

“碳中和”的紧缩效应显著弱化

今年发展目标设定中,没有像往年一样设定能耗强度下降目标,而是改为:能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核。事实上,2019年和2021年单位GDP能耗下降的目标都是3%,但实际均未完成目标,降幅分别是2.6%和2.7%,2020年没有设定该项目标数值,但实际降幅仅为0.1%。“十四五”规划设定的目标是2025年单位GDP能耗比2020年下降13.5%,2020年能耗强度是0.571,2021年下降2.7%,则后面四年平均每年需降低2.9%,对比此前的能耗强度目标来看,应该说完成的难度并不太大。

同时,考虑到2020年我国新增可再生能源占能源消费总量的0.92%,那么今年提出“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”一项,至少还会使年平均降幅进一步下降到1.98%(而随着风电和太阳能发电的推广,新增可再生能源的占比将逐步提高)。而今年“留有适当弹性”一说,进一步减轻了能耗强度目标对经济增长的可能约束。

今年在“碳中和”相关工作安排上,也进一步明确了有序推进和先立后破的原则。报告强调了确保能源供应;加强煤炭清洁高效利用,有序减量替代;推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。更加强调低碳生产“立”的部分,考核指标的设立更趋科学化。

对2022年稳增长信心较足

今年政府将GDP增长目标设定在了市场预期的上沿——5.5%左右,体现出对中国经济行稳致远具有较强信心。我们认为,由于年初房地产投资的下行惯性仍在持续,消费表现仍显低迷,随着稳增长政策的效果逐渐显现,2022年GDP增速落在5.5%以“左”的可能性更大。除了财政和货币政策的积极发力,碳中和的紧缩效应有效下降外,今年政府工作报告在稳增长方面还提出了以下举措。

一是,注重多措并举改善营商环境,激发市场主体活力。包括大力实施的减税、退税政策,降低中小微企业融资成本、经营成本、清理违规收费,都是希望放水养鱼,通过创造良好的营商环境来提升经济增长的内生动能,更好实现稳就业。

二是,房地产政策延续了中央经济工作会议的部署,包括满足合理住房需求、“三稳”和因城施策等提法。近期多地推出了边际放松限购限贷政策、降低按揭贷款利率加点、下调住房贷款首付比例等措施,力求稳定房地产投资;银保监会主席郭树清近期也表示“房地产泡沫化、金融化势头得到扭转”。我们认为,房地产融资监管政策的边际调整、各地陆续因城施策促进房地产销售、房地产按揭贷款利率的下行,将促进房地产领域“经济底”的到来,对于今年中国经济完成增长目标将发挥重要作用。

三是,适度超前进行基础设施建设,围绕重大项目、方向更加具体。今年中央预算内投资安排6400亿元,比去年增加300亿,体现了积极扩大基建投资的政策取向。今年对基础设施投资的方向指引更加具体,并更加强调了民生类项目,包括重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施(对应于基建的水利、交通、能源三大行业),以及民生类的城市燃气管道等管网更新改造、防洪排涝设施、地下综合管廊建设。总体仍是围绕国家重大战略部署和“十四五”规划开展基建投资,并未放松对高质量发展的要求,并非大干快上。

四是,增强制造业核心竞争力。政府对制造业的支持是围绕着提升核心竞争力展开,针对2021年制造业成本大幅上涨问题,提出了加强原材料、关键零部件等供给保障;针对提升自主可控能力,提出了龙头企业保链稳链工程、国家战略性新兴产业集群工程、培育“专精特新”企业等系统性政策项目。有望通过稳定制造业盈利,促进产能更新,进一步支持制造业投资。

五是,推动消费持续恢复。当前制约我国消费复苏的因素是多方面的,除了继续“多渠道促进居民增收”外,今年还提出了完善收入分配制度(秉承“共同富裕”理念)、提升消费能力、增强消费意愿的发力方向,根本上还是需要诉诸于稳增长、稳就业。此外还提出“继续支持新能源汽车消费,鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”,而这需要倚靠于地方政府的财政能力和意愿。

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(作者为平安证券首席经济学家)

责任编辑:方凤娇 主编:程凯

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