「华夏公益会客厅」基金会行业40年人物系列专访·刘忠祥：推动慈善事业发展，需要实践者共同担当！

【编者按】本栏目由华夏公益会客厅与中国基金会发展论坛联合推出，借由中国基金会行业发展40年之际，特别专访业界知名人士，畅谈中国公益慈善事业发展的过去、现在和未来，对中国基金会行业走过的40年历程予以不同的观察和解读，带给社会各界人士对公益事业的深入理解和立体认知，为构建公益事业更好的未来而共同努力。

本期专访苏州大学红十字国际学院客座教授、中国慈善联合会副会长刘忠祥。他1997年到民政部从事社会组织登记管理工作，参与起草了《基金会管理条例》《慈善法》等法律法规及配套政策的起草，见证着在经济和社会发展的大背景下，社会对基金会的认知程度和需求的不断提炼和变化。他认为，对基金会的评判不能只看募捐多少，而要看社会效益。他也呼吁更多有朝气的年轻人成为基金会从业者。

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文/中国基金会发展论坛

CFF：40年前，您在哪里？40年来，您的个人从业经历有哪些变化？您从何时开始直接参与公益慈善事业和基金会管理工作？

刘忠祥：在历史的长河中，40年只是短暂的一瞬，但对个人而言，已接近生命的一半。新中国有72年的历史，40年也超过了二分之一。在这40年中，中国社会发生了巨大的变化，取得了巨大的成就。

我出生在1963年，40年前的1981年，我刚好参加高考读大学，1985年毕业到高校工作，1997年到民政部从事社会组织登记管理工作。说句实话，无论是我大学时期，还是到民政部工作前，都对社会组织、基金会一无所知。随着工作的开展和深入，我慢慢积累了对社会组织的认识与理解。

社会组织是伴随着改革开放，市场经济的发展而发展起来的。为了规范发展，就有了相应的法律法规。关于基金会法规比关于社会团体的法规出现得要早。

1988年出台《基金会管理办法》，基金会被视为非银行金融机构；1989年出台了《社会团体登记管理条例》；1998年修订出台《社会团体登记管理条例》，颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》；2004年出台了《基金会管理条例》，废止《基金会管理办法》；2016年颁布实施《慈善法》，现又在修订中。

对中国社会和中国人来说，这40年是大变化的40年 ，无论是社会组织还是我个人的思想与认知，都经历了深刻的变化，有的是被动、无意识的接纳，有的是积极、主动的拥抱。这些变化得益于改革开放、经济体制改革，以及社会逐步的现代化。我经历过改革开放以前的生活，对变化有强烈的对比和深刻的感悟。十八大后，这种感悟更加深刻。

CFF：您参与社会组织管理工作，或者参与公益慈善事业，这些年来有没有留下一些美好回忆？有没有比较大的遗憾？

刘忠祥：在中央国家机关，可以通过参与政策法规的制定来促进有关行业和领域的发展，我觉得很幸运，也留下了美好的回忆。

我1997年到民政部，1998年《社团登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布实施，我都参与了配套政策的起草，如《社会团体分支机构代表机构管理办法》《社会团体章程示范文本》等。我还参与了《基金会管理条例》的起草及配套政策的起草。2014年开始，我参与了《慈善法》的起草。

不过，一些政策以及法律法规，实际效果可能没有预期那么好。《基金会管理条例》当年是国务院颁布的最好的两部行政法规之一，被形容为“又好吃又好看”，实施起来也有缺憾。《慈善法》也很好，但去年全国人大执法检查提到了实施效果问题。为什么这些法律法规无法像规定的那样产生实际效果？不仅是法律法规本身的问题，也有执法、普法以及政策配套的问题。推动一项事业除了有完善的政策法规，还要有全民的共识，有实践者共同推动并担当责任。

CFF：1988年《基金会管理办法》出台时，全国只有不到50家基金会；1999年《公益事业捐赠法》出台时，也只有400多家基金会；2004年《基金会管理条例》出台时，大概有600多家；到2016年《慈善法》出台时，有5200多家；到目前全国有8700多家基金会。从基金会数量也好，整个行业的感觉也好，您怎么评价这几部法律法规对于基金会行业发展的意义？

刘忠祥：法律法规是与整个历史发展一脉相承的，是在经济和社会发展的大背景下产生的。从1988年的《基金会管理办法》，到1999年的《公益事业捐赠法》，再到2004年的《基金会管理条例》以及2016年的《慈善法》，都是当时社会发展需要以及人们认知程度的凝聚和提炼。如果没有以前的基础奠定，后面也不会有新的认识与新法规法律的出现。

就说1988年的《基金会管理办法》吧，1981年就有了中国儿童少年基金会，但那时基金会不到民政部门登记，带中国字头的只要部委批准就可以成立。基金会或者类似的机构，迎合了当时社会发展需要而产生，但对于它们的出现，人们也意识到有些问题需要规范，所以就诞生了《基金会管理办法》。

该办法规定三重管理，要业务主管单位同意、中国人民银行及其各省分行的审批，民政部门登记。某种程度上，基金会被视为非银行金融机构。改革大潮急，新的经济成分不断涌现，新的机构蓬勃发展。而发展到一定时候就需要规范，基金会涉及资产，在当时的认识条件下，人民银行要参与管理。

上个世纪末，一部分人先富起来了，要回馈社会，例如1998年大洪水，一些企业和个人踊跃捐赠。这时就觉得捐赠需要更高位阶的法律规范，所以就出现了《公益事业捐赠法》。这部法律并没有讲到慈善组织或基金会，而是在讲捐赠这个行为，例如捐赠是自愿和无偿的，接受捐赠的单位要给捐赠者反馈等等。后来发展到本世纪初期，基金会作为一种组织形式，需要进一步规范，就有了《基金会管理条例》。之前《公益事业捐赠法》界定了公益的概念，人们认为基金会是公益组织。

2000年左右，中国人民银行便不再参与基金会管理，基金会主要由业务主管单位和民政部门管理。整个《基金会管理办法》规定的体制发生了变化，必须要有新的法规来规范。这就诞生了2004年的《基金会管理条例》。

《基金会管理条例》开放了非公募基金会，提出两个支出比例以及保值增值的合法、安全、有效原则等。民政部门作为公益事业管理机构，可以直接作为业务主管单位，加上规定个人和企业也可以设立基金会，《基金会管理条例》颁布后，基金会尤其是非公募基金会如雨后春笋般出现。

从2004年到2014年，慈善与公益的概念广泛被人们认同。在经过汶川等自然灾害后，公众的捐资热情高涨。这时人们意识到，仅靠《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》无法规范整个慈善事业，每个个体都可以做慈善，有钱的出钱、有力的出力。人们对慈善的范围与参与主体等有了更高的认识，于是这就萌生了起草《慈善法》的想法。在那之前，国务院出台了《关于促进慈善事业健康发展的意见》，民政部积极参与，最后列入全国人大立法计划，2016年《慈善法》就出台了。

CFF：您曾经提到，2004年《基金会管理条例》颁布后，人们曾乐观预计，将会出现设立基金会的高潮，但事实并非如此。《条例》颁布后的半年内，设立的基金会只有80家左右，咨询者、观望者多，申办者、成功者少。同样的，2016年《慈善法》实施后，业内也曾乐观估计慈善组织的春天来了。但事实证明，目前为止慈善组织登记和认定的数量，以及慈善信托的规模也远不如预期。您如何看待这种美好期望和现实情况的落差？从立法、司法、执法来讲，在“稳”和“进”的关系方面，我们是不是过于强调“稳”而相对不那么重视“进”？您怎么看？

刘忠祥：任何一部法律法规出台后，必须要有相应的配套措施，包括具体的政策、规章、地方性法规以及包括面向管理人员的普法，还有要提高从业者与社会公众的认识。

《基金会管理条例》出台后，半年时间里并没有达到想象中的效果。因为人们对它的了解不够，好多人不了解这部行政法规。《基金会管理条例》规定了双重负责的管理体制，设立基金会需要先找一个业务主管单位。但条例没明确说哪个部门业务主管单位，所以设立非公募基金会寻找业务主管单位有一定困难。后来民政部门承担了有一定关联的非公募基金会业务主管单位职能，非公募基金会得以大量涌现。

《慈善法》规定在其颁布前的基金会可以认定为慈善组织，但其实基金会以开展公益活动为宗旨，就是慈善组织，若要认定为慈善组织，有足够的吸引力吗？所以有的基金会至今也没有就没去认定为慈善组织。另外，《基金会管理条例》还没有根据上位法《慈善法》修订出台，以及税收优惠没有完全历史到位，等等。这些都影响了《慈善法》的效果。

但是社会是复杂的，一些问题并不是某个部门或某部法律能够完全解决的，而是需要大家的共同推进。就慈善涉及的主体而言，涉及方方面面，每一个环节都可能迟滞法律的效力，影响法律实施的效率。政策与法律要得到很好的贯彻与实施，不仅有关法律本身，也有关配套措施，有关人民遵纪守法的意识与思想道德的认知等等。

CFF：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的决定》里面提到四类社会组织直接登记。目前来看，推进得比较好的是行业协会商会类社会组织脱钩改革，公益慈善类社会组织改革力度似乎还是很不够。经济体制改革有理论先导，包括发挥市场在资源配置中的基础性作用，到之后的决定性作用，以及更好发挥政府作用。而在社会体制改革方面，提出正确处理政府和社会的关系，但事实上这是难以言说的关系，我们似乎很难找到明确的理论先导。社会体制改革对于基金会行业发展的影响，您觉得难点是什么？

刘忠祥：社会组织包括慈善组织的发展必须要顺应时代的要求。非要走在前端，或者一枝独秀，是不可能的。中国目前关于社会组织的理论体系还需要进一步强化，要结合中国传统文化和现实的状况，更加本土化，走中国特色的社会组织包括慈善组织发展之路。

关于四类社会组织直接登记，有的地方力度很大，登记了好多公益慈善类基金会。如果具体的行政法规修订出台，进一步具体明确什么样的组织可以直接登记，直接登记就可以稳步推进了。

公益慈善类是个很大的概念。现在社会组织的可以依据组织形式分类，如社会团体、基金会、民办非企业单位，也可以依据宗旨和业务范围分类，如行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类。但法律的规范必须非常明确而具体，否则，就会给实施带来困难。

CFF：机构改革也与我们的发展也息息相关。作为国务院和民政部多次机构改革的见证者和亲历者，您如何看待机构改革以及主管部门变更给公益慈善事业和基金会行业带来的影响？

刘忠祥：这些年机构改革实践表明，党中央、国务院十分重视社会组织以及公益慈善事业的发展。

具体到行政管理部门，成立之处叫社会团体管理司，后更名社会团体和民办非企业单位管理司，1998年机构改革后更名民间组织管理局，2016年更名社会组织管理局。到2018年机构改革，社会组织管理局一些职能分离出来，专门成立了一个司。

CFF：关于机构改革，您之前提到一个观点，必须建立社会组织综合监管体制。《慈善法》里面写了民政部门主管慈善工作，其他有关部门在各自的职责范围内做好相关工作。您认为，应该明确写出来哪些部门，不明确写出来，没有部门会主动去承担这些责任。现在民政部管慈善好像是一个小慈善，人手也是非常有限。慈善事业的无限责任，对民政部门来说似乎是一个不可承受之重。真正的大慈善需要各部委各方面的力量都参与进来。之后不管是慈善法的修订，还是配套政策的落实，或者说发挥慈善第三次分配作用，对于慈善事业的发展而言，是否存在机构改革或者诞生一些新的机构的可能性？

刘忠祥：《公益事业捐赠法》中提到的公益与我们现在的慈善的内涵和外延是基本一致的。前者提到的公益事业，第一是救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难群体；第二是教科文卫体以及环保等事业。从这个角度来说，教科文卫体都应该是公益慈善的管理机构。但法律没法把这么多机构都写进去。法律不明确，协调起来就会出现一定的困难。所以这次《慈善法》修订，就有专家建议把教科文卫体、应急管理以及财政税务等部门写进去，这对推进整个慈善事业的发展是有好处的。

但是多部门一起办同一件事，就要成立协调机构。2016年中办、国办《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提到了成立各级社会组织协调机构，有的省已经成立了。《慈善法》主要规范的是以组织形式开展的慈善，如果能把慈善的协调机构与各部门的协调机构合二为一，成立协调机构，会更加有益于推进慈善事业。

CFF：8月17日，中央财经委员会第十次会议提出“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。您如何理解三种分配机制之间的协调配套？

刘忠祥：十九届四中全会提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，十九届五中全会提出“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”，中央财经委第十次会议提到了要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。

慈善是实现三次分配的途径。共同富裕，其实是在初次分配、再分配和三次分配过程中同时推进的。有蛋糕才能分蛋糕，做大蛋糕才能更多分蛋糕。

三次分配是建立在自愿的基础之上的，是一种道德驱动。8月26日，中央财办分管日常工作的副主任韩文秀在答记者问时，对三次分配和共同富裕作了解读。我们要按照中央的精神来理解三次分配。

CFF：现在学界和实务界，大家还是把慈善事业当成第三次分配的主要途径来看待。另外，第三次分配本身也面临一个做大蛋糕的问题。按照学者研究以及发达国家的参考标准，年度慈善捐赠占GDP比重达到1%以上，第三次分配对推动共同富裕的补充作用才算有实质性的体现。而目前来看，近些年全国的年度慈善捐赠大概也就1000亿元左右，占GDP的比重只有1‰的规模。对此，您怎么看？

刘忠祥：这可能和统计的基本数据有关。咱们现在的统计口径相对偏窄，基本面的数据来源可能不够全面，好像只有给了慈善组织才叫慈善捐赠。邻里的互帮互助算不算慈善？个人求助，大家在微信里给他转钱，这种赠与算不算慈善？另外，慈善信托算不算？如果从大的角度来谈，只要是非功利、非营利、无偿地把财产转移出去，是不是就可以算慈善？当然，慈善还包括出力，包括志愿服务。

如果是大慈善的话，应该把所有无偿转移的财产以及出工出力，都统计到慈善捐赠里面。如果这样算的话，咱们的慈善捐赠占比还会那么小吗？可能会大大增加。慈善组织只是专业规范化从事慈善事业的形式之一，不是唯一的形式。

CFF：对于基金会行业在第三次分配方面的价值或使命，您怎么看？

刘忠祥：对基金会的评判，不能只以募捐多少为标准，而要以社会效益为标准。这就是基金会的使命和价值。

CFF：虽然基金会在中国内地有40年历史，但就目前的数据来看，8700多家基金会当中，2004年之前成立的基金会数量仅占总数的8%，2012年之后成立的基金会数量占总数的65%，大多数基金会年龄不超过10岁，属于年轻基金会。这些基金会的从业者也相对比较年轻化。您如何看待这一现象？

刘忠祥：有10年左右历史的基金会，基本上是更加年轻有朝气的人们发起的，他们机制更灵活，思想更有开拓性，未来基金会的发展主要还是靠他们。传统的大基金会就像中流砥柱一样，更加稳健，但小的基金会与年轻的从业者，愿意接受新鲜事物，包括对互联网的认知更深刻、使用更熟练，会有更多新的东西出现。

互联网时代没有永久的排位，可能一个组织或一种方式突然就冒出来，比如像平台企业就是这样，它的可及性和大家的使用感都很好，我相信基金会行业也会有这种情况出现。一群年轻有朝气的人，既热心公益，又熟悉互联网时代的技术，观念也不一样，可以给这个行业带来更新的血液、更好的方式方法，从而促进行业的发展。

CFF：总书记说过，价格是调节资源配置的“牛鼻子”。业内有人提出，慈善领域也有“价格”问题，如果价格是相对放开的，慈善资源配置的效率就会更高一些。但是目前慈善领域有几个价格限制多多少少还是存在，像老生常谈的平均工资的2倍，10%的管理费用，非公募基金会的8%等等，对于基金会行业来讲，从价格方面的政策上，今后会不会更加友好？比如说10%能不能做一些突破，平均工资的2倍限制有没有可能取消，非公募基金会8%有没有可能往下调。这些方面，您怎么看？

刘忠祥：《慈善法》在关于慈善活动支出和行政成本的方面，把很多预开展项目相关的经费纳入慈善活动支出了。那边慈善活动支出的底数增大了，这边行政办公经费又减少了，加之三年平均计算的安排，10%和8%应该不成问题。所以最关键的是，这个行业还没有完全发展起来，没有形成业态。像基金会从业者也有高工资，两倍工资其实指的是一个组织的平均工资，而不是一个人的工资，有的秘书长年薪能拿到五六十万甚至更多。

CFF：基金会行业的历史和记忆需要记录和沉淀，公益慈善的思想和精神需要讨论和传承。在您看来，行业相关各方能够为此做些什么？您对基金会论坛和长青图书馆在这方面发挥的作用有何期待？

刘忠祥：行业里面每年做一些交流，还是很不错的，特别是经常性的线下交流。但是一次性的大会只起到宣传作用，或是为了让大家注意到某些问题，真正解决具体问题需要润物细无声，需要长时间、细水长流的工作。所以我觉得，经常性的交流，比如培训、线下活动等，把年轻人团结到一起，是很好的一种方式，能慢慢地影响、改变大家，然后凝聚共识来共同推进。一些富有理想或是有情怀的人，也会慢慢参与进来。

人的思想比较复杂，各种各样的人都有，我们怎么影响他们？一次活动就想带来很大影响，除非是给人很强烈的刺激。所以我更看重那种经常性的交流，范围小也没事，哪怕是两个人也可以交流。

至于长青图书馆，文字资料当然重要，但我认为有两点也要注意。一是音频和视频的资料，还有鲜活的案例，这方面也要注意收集。另一个是口述历史，随着好多从业者逐渐年长，有的人可能没留下多少文字，这方面也要重视和积累。南通有个中华慈善博物馆，可以看看有没有可以借鉴和结合的地方。

CFF：基金会论坛把自己定位成行业平台，从中慈联的角度，您对基金会论坛有怎样的期待？

刘忠祥：中国慈善联合会是慈善行业组织，说到底也是一个平台。基金会论坛也是一个平台。作为平台，站得要更高，视野更要远，心胸要更广阔，是去推动整个行业的发展，而不是推动一个组织或某几个组织的发展，要从这个角度来考虑问题。推动行业的发展，一个平台是做不完的，需要各种各样的平台，也需要平台和平台之间的链接和协调。

CFF：行业发展需要做的工作特别多，得1000个人来做，但是我们一个平台也就10来个人，确实供不应求。最后，基金会论坛2021年会将在11月下旬举行，今年的主题是“迈上新征程的中国基金会”。在中国开启全面建设社会主义现代化国家的新征程上，对于中国基金会行业在未来5年乃至15年的表现，您有什么祝福和期待？

刘忠祥：社会主义现代化的内容博大精深，从技术方面的现代化，到相关的治理体系和治理能力的现代化，当然还有共同富裕的强力推进。在这种大背景下，慈善组织包括基金会应当发挥更多且更深刻的作用，这需要全行业的共同努力。

慈善组织时代的产物，要积极地走在时代之中，并且在这个时代中起到一定的作用。这个大有可为的时代，也呼唤大家全力以赴、尽力而为。

见习编辑：周南 主编：文梅

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