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美国为什么不再对中国抱幻想?中美博弈进入战略相持, “301调查”揭示后续将上演什么疼痛“重头戏”

作者:邵宇 陈达飞

来源:华夏时报

发布时间:2018-10-26 14:19:16

摘要:战略相持阶段只能说“火药味”淡一些,但很难说是“缓和”。美国的各项政策需要一段时间才能看到效果,而等到效果出现的时候,中国才会真的感到疼痛。

邵宇 陈达飞

2017年9月18日,在战略与国际研究中心(CSIS)的一场演讲上,莱特希泽说,“在当前世界贸易的场景中有一个挑战比过去的情况要困难得多,这个挑战就是中国。”

他指责中国通过贸易补贴、国有企业、强制技术转让和扭曲市场等方式来扩展经济的规模,对世界贸易体系构成了“前所未有”的威胁。他还指责“世贸组织(WTO)没有能力解决这个问题,世贸组织及其前身关贸总协定并不是为了成功地管理这种规模的重商主义而设计的。“我们必须找到其他方法来保护我们的公司、工人、农民和我们的经济体系。我们必须找到新的方法来确保以市场为基础的经济得以实现。”

当时,莱特希泽的观点被广泛解读为特朗普政府可能绕过WTO这种多边机制,来反制中国。这个机制,就是“301”调查。在这次演讲之前,2017年8月14日,美国总统特朗普签署行政备忘录,授权美国贸易代表莱特希泽审查所谓的“中国贸易行为”。

在喧嚣的白宫里,莱特希泽一直显得低调神秘。可以说,他是特朗普幕僚团队中实战经验最丰富的应对国际贸易问题的“老手”。英国《金融时报》称,如果特朗普政府与他国发生贸易冲突,莱特希泽将会是其中主要人物。在上篇专栏文章中,我们详细阐述了莱特希泽的履历和个性,以及他所执掌的美国贸易代表办公室(USTR)的主要布局。本篇将详细介绍其针对中国所展开的“301”调查。

继对日本之后的第二次301调查

根据1974年《贸易法》(Trade Act)第301条的规定,美国可以惩罚那些不公平的市场行为,比如强迫美国企业转让技术。惩罚的形式可能是关税,或阻止对方企业或产品进入美国市场。美国政府过去曾成功地利用这一技术,比如在上世纪80年代日美贸易战时,美国就用301调查撬开了美国产品出口日本的半导体市场。但自1995年WTO成立以来,这一政策几十年来几乎未被采用,因为它与WTO奉行的多边主义是不相容的。因为在2000年1月,WTO争端解决机构(DSB)通过了针对欧盟投诉美国“301条款”案的专家组报告,报告明确指出:“如果美国政府在任何程度上否定或撤回这些入世承诺,美国将承担国家责任,其‘301条款’相关法律规定将被认定不符合DSB第23条的规定”。所以,这次对中国超级301调查,是继日本之后的第二次。

301条款授权的行动包括:(1)暂停、撤销或阻止贸易协议特许权的应用;(2)在适当的时间对外国的货物或服务征收关税(或其他费用)或实施其它进口限制;(3)取消或暂停优惠关税待遇;(4)订立有约束力的协议,要求外国承诺消除或逐步消除违规行为,或对贸易利益提供补偿;(5)限制或拒绝发放某些服务部门的授权。除了以上5项举措之外,USTR还可在取得总统授权的前提下,采取其他任何措施来处理与贸易相关的问题。

剑指中国高新技术产业

根据301调查报告的数据,美国的高科技制造业总产出占比世界第一,达29%。中国紧随其后,占比27%。班农将创新称为美国的自由主义之花,而中国正在摘走这朵花,寓意就在于此。

进入21世纪以来,中国在推动技术创新和高新技术类产业的发展方面表现的更为积极。2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》勾勒出了一个基本的政策框架和总体部署;2010年颁发的《国务院关于加快培育战略性新兴产业发展的决定》,提出了重点发展的“7大战略新兴产业”;2015年5月正式通过的《中国制造2025》明确了9项战略任务和10大重点领域。这些发展规划在国内看都是激动人心的,但在美国眼里,却是在切它的蛋糕。原来,这些领域都是美国领先的,中国是美国产品的出口市场。但现在,中国要自己发展,而且很可能将来还要向美国出口。

美国特别关注“进口替代”问题。“301调查“”报告注意到,在中国关于科技进步和产业升级的官方文件中,多次提到技术或产品的自给率问题。例如,《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》指出,到2020年之前,将有些部门对国外技术依赖度降到30%以下;《中国制造2025》也明确指出,“到2020年,40%的核心基础零部件、关键基础材料实现自主保障……到2025年,70%的核心基础零部件、关键基础材料实现自主保障,80种标志性先进工艺得到推广应用,部分达到国际领先水平。”2015年提出该规划时,《中国制造2025》只是实现制造强国战略目标的第一步,即“形成一批具有较强国际竞争力的跨国公司和产业集群,在全球产业分工和价值链中的地位明显提升”;第二步是到2035年之前,达到世界强国阵营中等水平;第三步,到新中国成立100年之际,进入世界制造业强国之列,“制造业主要领域具有创新引领能力和明显竞争优势,建成全球领先的技术体系和产业体系。”

莱特希泽在报告中指责中国是通过不正当的政策与实践来获取竞争力的,政府在其中扮演了重要的角色,扰乱企业之间的公平竞争环境。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》明确提出在科技投入、税收激励、金融支持、政府采购等方面对高科技产业进行支持,通过“引进、消化、吸收和再创新”的策略实现“弯道超车”。相对于美国等发达国家而言,这些都是中国原本没有比较优势的领域。萨缪尔森在2004年的一篇学术文章中指出,如果贸易双方中的某一方,将原本“比较劣势”的产品变成了比较优势,那么贸易的另一方将会受损。

2017年8月14日,特朗普在一份备忘录中称:“中国已经实施法律、政策和实践,并采取了与知识产权、创新和技术有关的行动,这些行动可能会鼓励或要求将美国的技术和知识产权转让给中国的企业,或者可能对美国的经济利益造成负面影响。这些法律、政策、做法和行动可能抑制美国的出口,剥夺美国公民为其创新获得公平报酬的机会,将美国的就业机会转移到中国的工人手中,助长我们对中国的贸易逆差,并在其他方面损害美国的制造业、服务业和创新。”

此次301调查的重点

美国对于中国在技术和知识产权方面的指责,给人一种印象:不是中国在技术上的赶超,而是中国实现技术赶超的方式,以及政府在其中扮演的角色,才是“301调查”的重点。报告主要是从公平性上来区分的政策、实践和行为的合理性。美国认为,在美国的外资公司享有的权益,在外国美国的跨国公司也应该享有。否则,就是不合理的,美国将会采取一切可能的措施予以反击。这就是美国曾多次在谈判以及声明中强调的“对等”(reciprocal)条件,它不再依据国家法,而是依据现实中的具体行为,来判断贸易和投资条件是否合理。

美国贸易代表办公室在报告中指出,中国政府利用所有权限制(合资要求、持股比例限制等)、行政许可与审批程序、相机抉择地执行模糊性的规则、强制性信息披露条款、专家审查、核心员工的聘任等手段,直接或间接地,通过非正式的方式向外资企业施压,要求或迫使其转让技术。否则,就难以进入中国市场。比如,中国自1995年开始发行《外商投资产业指导目录》,将外商投资划分为鼓励、限制和禁止三类。根据不断调整的产业发展战略,该目录也会做相应调整。报告认为,每当中国在某项技术或产品领域落后时,中国就会鼓励外商投资,并借此引进、消化、吸收和再创新,实现赶超。而一旦实现赶超,中国就会设置壁垒阻碍外资进入。同时还会将产品输出国外,加入到国际竞争中去。报告还列举了大量关于自动化、新能源汽车、航空和云计算领域的现实案例,作为论据。OECD对63个国家外商投资门槛的评估中,中国仅次于菲利宾、沙特阿拉伯和缅甸,位列第四。

自第三次科技革命以来,美国就一直处于技术领先地位。根据报告中的数据,2014年,美国知识密集型产业的就业人数达4550万,而且这些都是高收入岗位。这些产业的增加值占美国GDP的39%,出口产品占比为的52%。所以,一旦中国实现了赶超,将直接威胁美国这些产业的生存环境和就业岗位。这样就能理解,美国为什么不再对中国抱有幻想了。

认为中国许可政策存在歧视性

参照《中华人民共和国技术进出口管理条例》(简称《技术进口管理条例》)、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》与《中华人民共和国合同法》的相关规定,和“301调查”期间听取的意见,美国贸易代表办公室认为,中国在对外国实体的技术转让方面存在一些歧视性的规定和做法。首先,对转让技术的外国许可方,中国政府强制要求其承担有关赔偿义务。例如,《技术进口管理条例》规定,如果转让的技术侵犯了“他人的合法利益”,“责任应由许可方承担”。而且,还不允许双方自由地就责任问题签订合同。因此,这就有可能迫使美国技术许可方就中国的第三方提出的任何侵权诉讼对其中国的被许可方进行赔偿。相比之下,《中华人民共和国合同法》第353条却规定,对于中国境内企业间的技术转让,双方可以灵活确定许可方赔偿责任的范围。美国认为,“双重标准”是一种典型的歧视性做法。

其次,报告认为,在技术改进的所有权归属方面,中国对外资企业和本土企业的规定也存在“双重标准”。按规定,一旦外资企业授权中国使用其技术,中国企业在此基础之上的任何改进的所有权和收益,都归中国企业所有,而且是强制性的。相反,如果技术转让发生在中国企业之间,因改进而获得的收益,则存在讨价还价的空间。另外,中国还规定,外国技术转让的有效期仅为10年(有些专利超过10年)。10年之后,中国企业自动获得技术的使用权。美国对此也提出了反对意见。

指责中国对外投资存在不合理行为

如果说报告的其它部分主要针对的是中国制度设计层面存在的“不合理性”,那本部分则主要论证的是中国政府及国有企业在对外投资过程中发挥的主导作用,干扰到了市场公平竞争的法则。报告详细分析了中国对外投资的战略地位、政策框架和重点领域,及其对美国的影响,篇幅占到整个报告的近一半。

前国家主席江泽民早在1997年就提出了“走出去”战略,并被写进第10个“5年计划”(2001-2005),这开启了中国对外投资的大门,疏通了国际合作的通道,中国对外投资逐年增加。2015年,中央制定了“一带一路”发展战略,对外投资步伐加快。报告认为,中国的大部分对外投资都受到中国政府制定的产业转型目标和产业政策指引,且大多数案例都是由国有企业参与的,或者是由国家力量直接影响的民营企业参与的。政府可以通过各种行政审批程序、外汇管理等多种方法控制对外投资的领域。例如2015年5月,国务院发布的《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》就指明了11个重点领域:钢铁和有色金属、建筑材料、铁路设备、发电和基础设施、资源开发、纺织、汽车、信息技术、机械、航空和造船。为了支持和控制对外投资的去向,中国政府会通过政策性银行、国有商业银行和主权财富基金等方法为其提供廉价的融资支持,或者是财政上的支持。同时,还通过投资许可机制,如国家发改委的行政审批、外汇管理局的审批等,以及投资目录的制定等,干预对外投资行为。

从表述上来看,美国更在意的是中国发展技术的非市场化手段:中国的行为、政策和方法是不合理的,因为它们是由政府指导和支持的,而且不公平地针对美国关键技术,目的是取得战略领域的主导地位。……中国(政府)引导企业,以获取和转让技术为明确目标而进行对外投资。中国在许多国家规划文件和政策中阐明了这一目标,以促进军事和经济目标。中国还利用一系列工具来实施该计划——例如,通过对国有企业、国有银行和投资基金的控制,以及通过对外投资审批制度。所以,投资通常是“由政治驱动和中国政府资金提供支持的”。总之,中国政府有方法和权威说服(而且确实说服了)中国企业投资哪里、投资什么、投资多少。

“301调查”报告关注的重点领域包括:航空航天、集成电路、信息技术、生物技术、工业设备、机器人、半导体、可再生能源和汽车等。报告认为,中国政府主导的对外投资将获取国外技术列为主要目标之一,这威胁到了美国相关产业的国际竞争力,削弱了美国企业的持续创新能力,扭曲了定价机制。所以,报告指责的是中国的这种技术发展的模式,而非发展技术本身。

指控中国利用网络窃取知识产权和敏感商业信息

报告第五部分认为,中国政府还通过入侵美国商业网络,利用网络窃取的知识产权和敏感商业信息帮助中国企业获取竞争优势,这违背了双方的承诺,损害了美国企业的利益和国家网络安全。报告强调,中国的网络间谍活动的与众不同之处在于,它与国家支持的经济发展目标密切联系在一起,网络入侵行为密集分布在中国产业政策支持的行业,而美国的此类行为只局限在影响国家安全的领域。

报告最后一部分提到了中国的知识产权法、反垄断法、标准化法以及人才引进方面存在的“不合理”行为。

“301”调查报告是本届美国政府出具的针对中国的第一份重量级报告,指责中国通过不合理的技术转让制度、歧视性的行政许可限制、不合理的产业政策和对外投资计划,以及未经授权的侵入美国商业网络等手段,窃取美国的知识产权和创新成果,来推动自身产业的升级和制造业的发展,这危害了美国在创新和高端制造业方面的全球领导地位。基于“301”调查报告给予的合法性,美国其它部门在维护美国制造业全球领导地位、审查外国投资以及维护网络安全方面都制出了详细文件,如2018年9月白宫发布的《国家网络安全策略》报告,10月份国家科学与技术委员会发布的《维护美国高端制造业全球领导地位策略》报告,以及《外国投资风险评估现代化法案》(FIRMMA)所加强的美国外国投资委员会的权力,还有美国最新的移民政策等等,都包含了保护美国创新和知识产权的内容。毋庸置疑,中国,自然是其主要“战略竞争者”。这一点已经在美国的多份官方文件中毫不隐晦地被指出。

我们认为,时至今日,中美博弈已经从针锋相对阶段转入战略相持阶段。美国对剩下的2670美元进口的中国商品大概率还会征收关税,中国也可能会反击。但是,关税的“弹药”总是有限的,打完就没了。后续将会进入“各家自扫门前雪”的阶段,美国继续与各方谈判自由贸易协议,也有可能在亚太地区不断试探中国的底线,但中国已经在《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》中明确给出了中国的态度。人民日报也发文称,“中国已不屑于对美实施以牙还牙的直接报复”。战略相持阶段只能说“火药味”淡一些,但很难说是“缓和”。美国的各项政策需要一段时间才能看到效果,而等到效果出现的时候,中国才会真的感到疼痛。(作者邵宇为东方证券首席经济学家、陈达飞为东方证券高级研究员)(编辑严葭淇 主编商灏)


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