为什么是中兴？风起青萍之末， 中兴制裁案有太多细节让国人辗转反侧

张杰 郑文平

美国商务部在美东时间4月16日日宣布，将禁止美国公司向中兴通讯销售零部件、商品、软件和技术7年，直到 2025年3月13日。理由是中兴违反了美国限制向伊朗出售美国技术的制裁条款。由于美国公司在这7年内都不得卖东西给中兴，对中兴而言，未来不论是产品开发、规划、制造、销售等环节都会造成极大影响，无疑将重挫中兴的发展。

中兴制裁案的形成，风起出口伊朗

根据彭博社、纽约时报等外媒报道，美国政府对中兴的“关注”可以说是从 2012 年就开始了。美国商务部和联邦调查局在 2012 年就针对中兴未经授权向伊朗出口、违反美国对伊朗的贸易制裁规定展开调查。

此次中兴受到禁令的原因在于，中兴通讯在 2016 年和 2017 年向工业和安全局做出虚假陈述。2017年 3 月中兴在得克萨斯州的联邦法院同意认罪，他们非法将美国商品和技术运输至伊朗，违反了美国的制裁。根据协议，中兴支付 了8.9 亿美元的罚款和罚金。如果违反和解条款，后续还会被追加 3 亿美元的罚款。这是美国司法部针对出口控制或制裁案中，刑事罚金最高的案件。

2018年4月16日，美国商务部工业与安全局（BIS）以中兴通讯对涉及历史出口管制违规行为的某些员工未及时扣减奖金和发出惩戒信，并在2016年11月30日和2017年7月20日提交给美国政府的两份函件中对此做了虚假陈述为由，做出了激活对中兴通讯和中兴康讯公司拒绝令的决定。

随着美国对中兴公司发出的禁售令，英国也将中兴通讯列入网络安全黑名单。在此基础上，美国助理财长Tarbert于4月20日承认，美国正考虑动用《国际紧急经济权力法》遏制中国收购敏感技术，明确禁止中国企业投资半导体、5G等行业；同时，美国联邦通信委员会通过新规定，禁止电信设备供应商使用中国的设备，如果使用了中国设备就拿不到联邦补贴。

以上是此次中兴制裁案的主要细节以及最新的连锁反应。我们应当认识到此次制裁案并不是单纯的个案，要突出中美贸易战的大背景，要对目前中美之间可能存在的冲突激烈化问题进一步深入考察；同时，我们需要全面剖析此次制裁案的所有细节，并结合当前中国正在开展的制造业2025战略，抓紧时间建立高端制造业、战略新兴产业关键性风险灾备预案、补齐短板，这是保证新时代背景下中国质量强国战略、制造业2025战略顺利实施的重要保障。

中兴制裁案的教训，流多少泪才明白？

中兴制裁案发生在中美贸易冲突的大背景下，通过整个案例既有细节的信息，我们总结了以下此次制裁案的关键性教训与启示。

第一，中兴公司作为跨国经营公司对于欧美等业务所在国的法律缺乏必要的认识。中兴公司作为中国较早走出去的高技术性企业，理应对相关经营国的法律具有充分的认识。但从中兴公司和伊朗的相关业务来看，中兴公司事实上对美国的相关法律存在很大认知真空或者说存在侥幸心理，这不是一个合格的国际性企业应当采取的业务策略。中兴公司在收到美国司法部的裁决文书只是组织相关翻译、特别是对法律专业名词的翻译，这些细节反映的是两年多美国商务部的调查，根本没有引起中兴公司的重视，其应对反应并不专业，或者说对美国的司法环境和法制文化没有深入的研究。

中国企业当前存在大量对外直接投资以及海外经营活动，他们都将可能遇到类似的法律问题，这要求我们必须强化国际法和相关国家法律的深入学习和剖析，不能在国际经营中充当“法盲”。对于国有企业更应当注重企业集团国际业务合规制度的构建和完善，建立贸易制裁紧急反应机制。

第二，类似中兴公司这样的中国企业，对美国此次贸易战对其可能产生的影响完全没有足够的重视和充足的预案。从中兴公司受到美国商务部制裁通知的反应来看，该公司在此之前完全没有预料到美国商务部会在当前阶段对其进行制裁。很显然，中兴公司对于中美贸易战可能爆发、爆发程度没有充足的重视；中兴公司在制裁决定生效后的应对措施也是仓促的。

作为中国企业来说，特别是那些与相关国家存在密切贸易和投资联系的企业，需要高度重视国家贸易战大背景下，没有任何企业能够逃脱贸易制裁的可能性。作为当事企业，必须充分重视对方国家的可能动向以及相关制裁手段，早做打算、及时防范、降低损失可能性；在公司内部应当建立相关研究部门，借鉴世界知名企业成立案例数据库，及早与国际知名业务机构建立咨询合作机制，做好不同情形下的应对贸易冲突预案。

第三，我们对于中国芯片制造业的发展没有清晰的认识。虽然我们有大量高科技企业，电子产品出口规模也处于全球前列（2017年中国芯片出口额接近669亿美元）。但是作为电子控制系统核心的芯片，特别是那些高附加值的核心芯片可替代性低，80%以上都需要进口；低端的芯片也仍然需要进口国外的晶圆等关键性原材料。根据海关统计，2017年中国进口芯片金额超过2600亿美元，约为排名第二的原油进口的1.6倍。

考察一个行业的发展态势需要综合评估其出口和进口情况，类似芯片产业的这种“大进大出”式的国际贸易格局，是当前中国众多产业的真实写照。迫切需要看清的是，这些贸易模式恰好是全球产业价值链的真实写照。我们需要对中国芯片业的真实国际竞争力重新评估，加快重新调整中国芯片产业发展规划；必须清醒认识到芯片产业发展的短板，并且评估产业短板对国内产业发展的抑制性影响有多大，有哪些措施应对；对芯片产业发展的关键性技术需要有清单式的管理模式，密切联系产业动态和贸易动态，着手从产业和贸易协调发展的视角，来加快芯片制造等关键性产业的自主发展的重大战略规划。

第四，在当前制造业2025战略大规划背景下，我们看到了中国战略新兴产业的未来潜力以及现有成绩，这充分体现了改革开放以来的重大成绩。但我们忽视了中美贸易战背景下的潜在风险。大量在欧美国家存在的“隐形冠军”中小企业，就可能成为我们产业升级、发展高端制造业的绊脚石。我们的产业发展规划缺乏风险评估。在当前背景下，中国已经处于全球经济发展的新阶段，高端制造业发展必然遭受来自美国等相关产业先进国的种种阻挠。如果我们对潜在风险没有充足的认识、没有足够清晰的应对预案，就可能因为这些制裁和贸易保护主义政策启动而功亏一篑。从某种意义上说，全球几个大国对高端制造业的争夺，实际上就是对其所在国既有工业体系的全面挑战和提升。高端制造业的内涵不仅包含“高端”，更需要提出的是“全面”，必须在关键核心技术领域实现自主创新，不能依赖国际产业供应链。这种全球生产的方式一旦过度倚重某一国的产业集群，那么在贸易摩擦背景下将带来无法挽回的沉重损失。

中国的应对策略，如何“替代”和自主？

中兴制裁案在当前中美贸易争端背景下具有突出意义。一方面我们需要就中兴公司当前所面临的困难局面进行积极应对；另一方面则需要针对中国2025战略规划进行通盘考虑，从顶层设计层面积极做好贸易战升级乃至扩大化的应对措施。

第一，如何应对当前中兴制裁案的棘手问题，关键在于找寻替代方案。此次制裁案从目前信息来看，已经很难存在撤回的可能性。一个需要面对的残酷现实，就是接受持续到2025年的制裁。那么在这个背景下，中兴公司的库存能够支撑多久？这个问题对于中兴公司短期内如何维持运营具有关键性作用。我们认为，关键点在于解决两个“替代”。第一个替代是如何找到第三条路径，使得中兴公司在短期内继续获得稳定的芯片供给。首先是充分调查芯片的国际进口分布情况、特别是对来自美国的芯片进口依赖度；其次要想方设法绕开美国的制裁令，充分利用制裁令的法律漏洞，帮助中兴公司解决芯片进口缺失保障的难题。第二个替代是如何在中长期范围内进行自主研发替代。中兴公司需要着手研究自主研发芯片的可行性以及可规划性。并且，需要进一步联合国内各芯片需求方，精诚团结，充分利用中国这个最大的市场潜力优势，尝试通过可能方式进行联合研发，切实降低芯片依赖度。对于这种联合研发，相关政府部门需要积极发挥主观能动性，积极组织协调、提供融资方便、降低单独企业的研发风险，尽最大可能性帮助关键性技术的加强式攻关。

第二，详细整理类似中兴公司对国民经济发展具关键性的本土企业是否存在类似问题，抓紧制定相关制裁预案。此次中兴公司制裁案从双方披露的细节来看，这并不是美国商务部的临时举措，中兴公司违反美国针对伊朗的制裁法案的行为早已有之。但是一方面中兴公司没有任何意愿进行披露，另一方面中兴公司的问题也没有引起相关政府部门的重视。这两者造成了中国经济在遭遇贸易保护制裁下出现剧烈波动的风险。为此，相关政府部门需要及时制定风险清单，通过实地调研、准确掌握类似中兴公司这样的国际性企业或者国民经济关键性企业的国际诉讼、违反相关国家制裁的可能风险因素，必须及时制定政府层面和企业层面的制裁预案，参考其他国家经验，抓紧采用应对措施。

第三，抓紧梳理中国关键产业中和美国密切关联的产业链，做好应对中美贸易冲突下的潜在下一步制裁的应对预案，降低损失。在当前形势下，中美之间爆发更高层级贸易战存在高度可能性。一方面，在当期中美直面冲突背景下，我们必须要有充分大局观，清醒认识到任何企业都有可能成为贸易冲突背景下的制裁对象。要评估好这些潜在冲突对中国关键产业的负面影响有多大程度，这是我们制定预案的基础；另一方面，我们需要梳理和美国存在密切产业关联的产业链条，全面认识中国在其中所处地位。要实现关键制造业的技术突破、高端化发展，就需要就如何克服这些薄弱环节，从短期和中长期等多个视角做出综合预案。

第四，抓紧研究在现有WTO贸易框架下，我们是否存在利用国际规则积极应对美国制裁的可能性；并积极探讨能否利用美国现有法律体系制定相关应诉程序，通过美国方式去积极应对美国法律问题。中兴公司当前需要积极联络相关法律专家，组建相关攻关团队，论证探讨通过法律途径解决的可能性。在这一制裁案中，美国商务部的裁决是在和解方案执行期内突然进行的，这中间存在的问题可以作为中兴公司进行法律渠道的切入点。对于中国相关企业，则需要积极组织行业协会、集合式法律应对组织，逐条梳理从WTO框架和相关国家法律应对制裁法令等贸易保护措施的可能性，全面做好紧急应对方案数据库的构建。

第五，重新审视中国战略新兴产业发展的安全保障问题。美国制裁中兴只是一个爆发点，我们应当将对国民经济具关键战略意义的新兴产业的脆弱环节做通盘考虑，抓紧评估，做好贸易冲突背景下的应对预案，减少行业内国际产业隐形冠军制约对中国制造业转型、高端制造业发展战略的不利冲击。我们需要对当前关乎国民经济的关键性行业进行充分认识，必须要对相关产业的潜在安全风险问题进行详细梳理。此次制裁案只是一个爆发点，不是全部的风险因素。我们需要建立全面的风险评估体系以及评估程序，夯实可能产生贸易摩擦的风险集合列表，这些制度的建立对于保障战略新兴产业发展具有关键性意义。当前中美已进入正面冲突阶段，大量关键性技术获得的难度只会越来越高，战略新兴产业的发展必将面临更多难题。该如何结合风险评估来调整产业发展、实现自主创新提升、降低负面冲击风险，已经成为制造业2025国家战略的亟待解决的关键性问题。从主管政府部门视角出发，同样需要对美国的相关制裁措施具有全局性判断，在顶层设计上最短时间内进行战略性产业链安全保障战略，以应对美国目前正在实施的“全球供应链国家安全战略”，这是保障中国创新型国家建设的坚强基石，也是中国逐渐转向以国内市场培育自主创新能力集群发展的重要战略起点。(作者张杰为中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、中国人民大学中国经济改革与发展研究院教授，郑文平为对外经济贸易大学国际经济贸易学院讲师）（主编商灏 编辑严葭淇）

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