六部门跨界监管地方政府举债融资 对融资平台、PPP等划红线设清单

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 金微 北京报道

地方政府融资行为迎来多部门的跨界监管。

5月3日，财政部、国家发改委、司法部、央行、银监会、证监会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（下称《通知》），全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作，《通知》给出了时间表，要求各省级政府结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，7月31日前清理整改到位。“对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。”

《通知》同时明确了融资平台公司融资、政府和社会资本合作（PPP）、地方政府举债融资的边界和负面清单，但允许按照“利益共享、风险共担”的原则，规范操作PPP、政府投资基金，但政府不得以任何方式承诺回购社会资本方本金，也不得承诺最低收益等变相举债。

对融资平台举债设清单

数据显示，截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上中央政府债务12.01万亿元，2016年底我国政府债务合计27.33万亿元，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

尽管我国政府债务风险总体可控，但地方政府推陈出新的变相举债融资手段，使得地方政府债务存在隐性扩张，这部分风险始终为外界关注，这次六部门跨界进行规范债务问题，意味着中央继续对债务进行严控。

财政部有关负责人介绍，这次六部委联合发文，结合了2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，坚持问题导向，着力构建化解当前各类潜在风险的“防火墙”，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面。

《通知》提到，进一步健全规范的地方政府举债融资机制,“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。”“除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。”

目前，地方融资平台公司是地方政府违规举债中重要载体，《通知》对地方政府、融资平台、金融机构相关行为都做出了规定，再次明确提出要切实加强融资平台公司融资管理，并提出四条红线：地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

《通知》同时对金融机构提出要求，“金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。”

一位银行资管人士向《华夏时报》记者表示，必须承认的是，地方举债的思路一贯开阔，花样品种总是繁多，但现在中央部委的政策导向已很清楚，博弈空间正在收窄，这些条禁令均明确指向地方政府近年来各种违规操作及由此引发的潜在债务多发地段。

严禁利用PPP变相举债

对于目前大热的PPP模式，《通知》也明确提出了要规范政府与社会资本方的合作行为，并设置清单：“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”

大岳咨询总经理金永祥在接受《华夏时报》记者采访时说，《通知》对各类政府PPP引导基金的规定有助于这类基金的政策边界进一步清晰，有利于这类基金的发展和PPP的健康发展。PPP项目中的政府付费义务是否构成地方政府债务是业内争论的焦点之一，这次《通知》未将其列为需要规范融资举债的行为，说明至少到目前各政府部门未将PPP项目中的政府支付义务作为政府债务进行管理。

财政部有关负责人指出，推行PPP模式，要控制地方政府债务，更重要的是改革意图，以有限政府投资撬动社会资本，打破行业垄断等。在PPP、政府投资基金中承诺回购本金、承担本金损失、承诺最低收益等，使得社会资本参与方基本不承担项目管理运营风险，变成由政府承担全部风险，违背了当初的意愿。按照利益共享、风险共担原则，规范开展的PPP项目、政府投资基金等，仍然是鼓励的。

值得一提的是，这次《通知》还首次提到“建立跨部门联合监测和防控机制”，其中，完善统计监测机制，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。同时，还提到开展跨部门联合监管，建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

一名基金业人士向《华夏时报》记者表示，这次跨部门追责力度空前，不同部门加入大数据监测，其中，证监会最直接的大数据系统是中基协的私募资管管理业务综合报送平台中的产品备案系统（简称私募产品备案系统），也就是说，地方政府在投资基金、PPP基金中的内外部融资性安排无处可逃！另外，人民银行、银监会等大数据监测主要是控制资金端等。

另外，通知还提到，对中介机构、法律服务机构等违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

业内普遍认为，本次跨部门追责力度空前，追责范围扩展至政府和融资平台之外的金融机构、中介机构和法律服务机构，像律师不得违法违规为融资平台公司出具法律意见书，如果违法违规出具法律意见书的，是要依法依规追究法律服务机构及相关从业人员的责任。

责任编辑：孟俊莲 主编：冉学东

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