深化土地制度改革为什么要强调产权清晰

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发布时间：2009-07-10 18:41:57

摘要：深化土地制度改革为什么要强调产权清晰

   自中共十七届三中全会以后，社会有关方面对土地制度的讨论热闹了起来。又据了解，有关部门已经开始按照会议精神酝酿修改相关法律，对此，利益相关方面也予以高度重视。
    土地管理制度的确应该改革。按照三中全会文件的说法，改革的原则是“明晰产权，用途管制，节约集约，严格管理”。文件这样讲，就说明现行土地管理制度没有很好地体现这些原则。这正是改革的基本理由。
    《农村土地承包法》规定，耕地的所有权属于集体（村或村民小组），但国家“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，这种权利具体表现为农户对土地的所谓承包权。
    从法律条文上看，集体这个土地所有者的权利受到极大的限制。集体不拥有土地的收益权、抵押权。集体必须把耕地发包给农户，而集体的权利只是对农户使用土地进行监督。集体的义务也在于保障农户的土地承包权利，甚至还要为农民提供服务，要保障政府土地规划的落实。仅仅从法律条文的字面上看，“集体”这个“主体”的权利和义务是不对称的。它的义务多于它的权利。承包关系是一种经济关系，“集体”在这种关系中按说要获得收益。没有收益，它不可能履行自己的义务。显然，这里暗含了一种立法思想，试图把集体的土地所有权“名义化”。
    除“发包权”之外，“集体”的权利实际上是虚拟的；而从义务上看，它在代理国家行使职能。制止农户对农业资源的破坏、改变土地用途本质上是国家权力的要求，体现了国家对土地的所有权分割，但法律没有让国家这个“主人”出台，把国家的权利变成了集体的义务。至于“依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务”这一法律条款，实在也是模糊不清。这种服务可以是国家的责任，土地承包法可以不涉及它；这类服务如果发生在集体和农户之间，那是一种商业关系，土地承包法同样可以不涉及它。
    总之，《土地承包法》实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想，这种界定是不可能的。《土地承包法》的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。所谓土地关系的产权不明晰，就是这个意思。
    “集体所有权”是抽象的，或者是虚拟的。在对这样一种所有权进行分析时，我们不免要问：谁是实际的集体所有权的人格化代表？集体所有权总是要被人格化的，必须有实际的人来行使与所有权有关的各种具体权力。多数情况下，政治权力的重头在村集体的代理者（干部）一边，所以，把集体所有权称为乡村干部所有权这种极端的说法能够流行，就不奇怪了。
    在2004年上半年清理整顿开发区工作中，全国清理了70%的开发区，发现土地违法行为4.69万件。1999年至2002年，全国立案查处土地违法案件达54．9万件，涉及土地面积12.2万公顷，即达12.2亿平方米。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人。近几年的情况还是没有明显改善，引起国土资源部查处了不少土地违法案。刚过去的2009年6月，北京市又在督察几十起土地违法案件。其实，从全国看，这大概是冰山一角。问题积累到这一步，与土地产权不清晰有直接关系。
    农村土地产权关系表现在农民方面，就是农民的土地承包权是一种“弱产权”，而不是一种真正的财产权。
    首先，农民的土地承包权很不牢靠。现行《土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”法律还规定：“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”按这个规定，农户的土地使用权仅仅限于农村，一旦农民离开农村，土地使用权立刻消失。
    其次，农民没有完整的自主经营权。《基本农田保护条例》规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。这个规定显然是不合适的。农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动，农民在一个季节里是耕作还是休耕，取决于他对投入和产出的计算。例如，农产品价格低到一定程度，农民选择休耕不仅对农民自己有利，对国家也是有利的。如果强制农民耕作，反倒于私于公都十分有害。在一些山区，政府划定的基本农田品质很差，耕作效率不高，在粮价低迷的时候，农民暂时放弃耕作是可以理解的。
    第三，现行法规中的“少数服从多数”原则侵害部分农民权利。《土地承包法》规定：“承包方案应当……依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”这意味着三分之一农民不同意承包方案时，只能被迫接受。在具体的土地承包工作中，村民代表的产生容易被村干部操纵，结果是多数农民被迫接受他们不同意的土地承包方案。
    按照三中全会提出的产权明晰改革原则，上述错误的立法理念和不适当的法律条款都应该加以改正或调整。针对农村土地在经济学意义上的“私人产品”属性，农民的承包权要彻底稳定下来，成为长期不变的财产权，其中包括流转和征用中的讨价还价权利；又针对耕地在经济学意义上的“公共产品”属性，国家应该保有土地的规划权，并使这种规划权在各级政府之间合理分配，由它们共同承担土地“用途管制”的职能。