“四个全面”需审计做催化剂

中央决策层将“四个全面”作为治国施政的总体框架，而国家审计如何通过有独立性的、特定的审计权的运用，来摸清真实情况，真正承担起“改革催化剂”的责任，仍有许多命题需要破解。笔者曾参加了一次“四个全面与国家审计”的研讨会，认为应格外重视一些问题，以达到“创新驱动”的目标。

审计要做“问题导向”的判断

首先谈谈“四个全面”。在指导全局战略意义上来讲，显然这是基于不同视角，然后提高，形成的一个系统化的认识和设计框架。关于“全面建成小康社会”，笔者理解是在邓小平“三步走”基本轨迹上的延伸和重要节点锁定。因为在前两步提前实现了之后，全面小康社会这个中间目标就是在千年之交到2050年这半个世纪时间跨度上连接形成一个很现实的、具体的奋斗任务。2020年的目标是把前两步走的发展成果落到看得见摸得着的全面小康的标志性状态上。再往后的30年时间实现伟大民族复兴的中国梦。在国家审计这个角度上说，当然需要有在整个发展过程中督查和促进的审计工作机制。

在“全面深化改革”中，最值得抓住不放的就是能够产生最大制度红利的“创新驱动”，特别是以“改革”为代表的制度创新，进而带动管理创新和技术创新。这个全面改革开放的大政方针的内在逻辑是，抓住战略机遇期，从全面小康落到人民群众得实惠，一定要有制度变革，完成经济社会治理机制的重构。那么，审计一定要有“问题导向”方面的发现和判断，并由此牢牢把握好审计作为“改革的催化剂”这样一个定位。

关于“全面依法治国”，中国政治体制改革出于种种原因是相对低调的，但通过全面依法治国后，必然要把政治体制改革拉出来。其实，包括财政改革在内的中国经济体制改革，必然牵动政治体制；政治体制改革实际上是要与经济体制相呼应，在全面配套改革部署里面通盘优化。审计的切入，形式上首先是对于“是否依法”的判断，涉及具体经济行为的规范性，其内在逻辑也是要引入问题导向，催化和推动整个法制体系完整化、良法化。中国不光要解决“无法可依”的问题，还要解决有法是否为良法的问题。现在很多事情已有法，但或者是摆设，没有操作性；或者不客气地讲，合法而不合理，不是良法。我们迫切需要改变这个状况。另外，不少部门的立法之间相互打架，一拖多年解决不了，也是不容回避的问题。国家审计如果能够更鲜明、确切无疑地指出现在法治化的问题所在，推进法制体系良法化的水平提高，就能对于够格的全面法治化起到非常重要的推动作用。当然审计还需从“有良法可依”延伸到配合“有法必依”和落实“违法必纠”。

第四个是“全面从严治党”，这个过程还会继续表现出它“历史考验”的性质。怎么样按照王岐山同志所说的以治标换治本，从现在必然还带有的运动反腐特征走到全面制度反腐？审计在这里边的作用也是从规范开始，从治党到治国，强调制度建设，审计将有明显的催化和推动作用。

可以说，如果从服务与“四个全面”结合在一起的中国治理体系和治理能力现代化，从克服中等收入陷阱威胁，进而对接中国梦这样一个通盘全局战略的要求来看，国家审计的切入点就是要通过自己有独立性的、特定的审计权的运用，来摸清真实情况，这是非常关键的。

审计带来透明度的重要逻辑

学理上来说，独立性的、特定的审计权的运用，首先是减少所谓的信息不对称。全局如此丰富的海量信息，任何一个部门的视角都可能有局限性。审计当然也有局限性，但在授权之后，审计的权力和接触一线真实信息的权能，比其他部门强大得多，明显不在一个数量级，可以在摸清真实情况方面做别人做不了的事情，摸清一些很重大的现实问题。比如地方债、社会保障体系运行，以及现在还没有正式宣布的地方政府土地收入的情况等，没有审计来做，恐怕是难以想象的。

这样，审计功能解决了我们一向所说的实事求是。首先要问真实情况到底怎么样，以求最大限度、最大可能性地接近真实的情况。这个角度切入之后，后面跟着的原因分析就能合乎逻辑地引申出来。国家审计的这个功能，必然引出对监督制约体系和科学决策体系的实际支撑作用——如果能够最大限度减少信息不对称，知道实际情况是怎么样的，后面监督制约自然就跟出来了，就是所谓的透明度，给原来认为的局外人（比如说政府之外的公众）以知情权。知情权必然又带来质询权、建议权、监督权，制度建设依此路径推进下去，逻辑上引导出的就是人民群众当家做主，真正作为公众资源、公众收入配置的决策者。在行使审计权时，首先是政权体系里的其他相关部门，一直到最高决策层，可以得到有力的科学决策支持，并可适当把信息向社会披露，促进规范的公共选择，使民众积极参与。最高决策层在审计信息的支持之下，可以明显提高决策水平和领导效力。

再往下，还有一个问题需进一步深化认识，即通过审计配合“四个全面”必然要有重点。有重点地摸清真实情况，了解“是怎样”，再进一步考虑“应该怎样”，之后还有一个绩效取向的追求要匹配上来。实际的情况非常复杂，把具体情况摆出来以后，在“应该怎样”方面，也是见仁见智。在这个方面，应该综合形成一个以绩效为取向的提高总体科学决策水平的过程，而审计应该始终参与，即从“合规审计”上升为“绩效审计”。审计本来就在第一线了解情况，要利用自己的审计权，一直参与这个过程，从合规与否推到绩效如何的水平上。笔者一开始接触审计就注意到这个概念，但当时还觉得比较模糊，“绩效”将是多么复杂；后来这些年越来越感受到，虽然复杂也别无选择。现在也强调财政制度要追求提高效率，即发展绩效财政，以后要具体表现为绩效预算。审计，当然必须在绩效的角度上形成自己的分析判断。

因此，审计队伍也成为从开始怎样做调研，到最后怎样做全盘绩效分析认识的一支力量，比起其他部门来说有更高层面的挑战和要求，所以审计的力量要加强，即提升人力资本质量和水平。比如财政业务部门，将按预算改革要求编制三年滚动财政计划，仅从形式上对付，这当然是可以做的，但实质问题首先是得有一个实际水平说得过去的预测——编三年滚动预算，依据在哪儿，要有一定的预测结果，预测完再讨论如何把各个方面磨合以后的收入支出要素全部编成具体的一套文本。财政可以在没有太大压力之下，给出这样的编制以后，预测的绩效大概是什么情况，但如果到此为止，对财政绩效实际的追求可能是压力和动力仍然不足的状态。如果审计跟上来，财政部门和相关各方要从绩效预算的角度来听取审计部门意见，这个压力和动力就升级了。笔者认为将来这个机制是必要的，因为整个国家体系里边，任何一个部门都不要想把自己这个事情定到终极状态。当然审计也不是终极，提出来意见以后还有各个部门对接不同视角，后续由大家共同研究。但是有审计和没审计，在这方面境界是完全不一样的，会有重大的区别。

“发展中规范”

还是“规范中发展”？

还有一个挑战，也是笔者特别想强调的，在中国社会转轨期，大家都在考虑如何从“是怎样”到“应该怎样”，“应该怎样”的问题更为综合、全面、复杂，包括解决绩效怎么样得到有效提升及必须依靠的创新机制的问题。现实生活中有一个始终存在的矛盾纠结，就是对“发展中规范”和“规范中发展”到底怎么把握。判断一个具体的情况，发现哪个地方是否合规，这是相对容易的；发现后怎么处理“发展中规范，规范中发展”这对矛盾，是很难的。比如现在很多人还是在不断抨击地方政府，包括不作为，但实际上可换个思维方向，中央一个声音是说改革要继续摸着石头过河，继续鼓励先行先试；另外一个很清晰的信息是在重大的改革事项上，要听招呼，不能抢跑。实际生活里面，一个具体的改革事项到底属于哪边？是属于先行先试这边，还是听招呼不能抢跑这边？往往很难判断，所以自然倾向于“多一事不如少一事”的“为官不为”，谈不上绩效了。邓小平的改革智慧是鼓励大胆地试、大胆地闯。现在的深水区，闯就不用想了，而先行先试怎么试？一试必然就涉及对现在已经成文的规则哪些地方可以突破，怎么突破。像建立自贸区，反对的理由听起来也堂堂正正：这么多白纸黑字都没改，自贸区的准入前国民待遇和负面清单等怎么操作？如果不改那些白纸黑字的东西，任何一个动作，审计上来都可以说是违反法规的。但是李克强总理“力排众议”明确要求必须推出时，是从另外一个大局考虑的。美国那边咄咄逼人的TPP、TTIP，已经对我们形成全局的挑战。我们这边，实际意图不仅是所谓高标准法治化营商环境的自贸区的打造，而是要对接以后全局战略和全球的合作竞争舞台，中国到底怎么样有所作为。这是个大道理管小道理的事情，就涉及到“发展中规范”，还是“规范中发展”。如何先行先试这些事情，我们的监督体系、审计体系，还有具体审计工作方面应该怎么处理，确实比较复杂，但同样必须认同“大道理管小道理”。

对一些比较具体细小的事情，笔者也有感受：中央机关每年接受审计，成绩应充分肯定，但说实在也有些困惑。比较早的时候，还在提“审计风暴”的阶段，发改委的宏观院把他们的一些三产收入用于支付老干部的医疗费，审计部门将其作为一个违规的问题直接公布出来，实际是带有批评谴责之意的。但是笔者当时就感觉到，这个事情可能没有抓到重点，比这个更值得抓的问题要更多，而在现实体制环境下，在有法可依的途径中，找不到别的去支付动辄数万、数十万元的老干部医疗费，政府事业单位只能以三产创收支付这种开支。诸如此类的，放到全局可能都是小的事情，却也可能折射国家大政方针里边更多一些大的问题和务实推动进步的要领。

从这个角度来说，可能也在印证之前提到的那个需在哲理上明确的命题：审计监督要始终把握好“发展中规范”和“规范中发展”这个复杂的矛盾关系。这在当下的改革也十分明显，总得给改革应有的弹性的创新探索空间。如果审计系统在哲理上能够比较好地把握这个原则，虽然具体事情不可能都做得精细到位，但是能够起到一个更好的、总体来说配合中国现代化过程的能动作用。相对看不太准的事情，要更多强调创新，即首先是强调“发展中规范”。比如互联网金融，对这个概念有很多争议，但笔者觉得第一个视角要给它一个发展空间，允许“发展中规范”；相对看准了的事情，则更强调“规范中发展”，是一个能动创新、互动结合的过程。

在这样一个思维之下，应更强调审计部门的作用在已经有的体制框架之下，怎么样更好体现它应有的独立性，发挥在审计工作中间抓重点、推动全局这种支持的作用，以及催化各方面的互动作用。这其实是非常宏大的主题。

(作者为著名经济学家、中国新供给经济学研究院院长)

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