碳税不了局

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 王潇雨 北京报道

　　在一片反对及抵制声中出台而显“先天不足”的欧盟航空业纳入欧盟碳排放交易机制（下称EUETS）计划，终于“众望所归”地遭遇到了重大挫折。

　　此前在EUETS将全球航空业搅成一团乱局时被批评为决策迟缓的国际民航组织（下称ICAO），在10月4日召开的全体成员会议上通过决议，“批准制定一项旨在减少全球航空业碳排放的市场机制，同时否决欧盟要求单方面征收航空碳税的提案。”

　　此举虽然一定程度上阻碍了欧盟单边征税而给航空业乃至全球贸易带来的负面影响，但发展中国家所希望承担“共同但有区别的责任”这一诉求以及全球性方案出台之前地区间能否就此问题保持一致性，仍然会给航空业的未来带来不确定性。

　　“霸王条款”受挫

　　“之前欧盟能够单方面启动碳排放税的征收，主要就是因为全球性的方案迟迟不能出台，”一位供职于某国际航空行业组织的人士10日接受本报记者采访时表示，“减排是航空业所必须面对的问题，欧盟在这方面走得比较早，但显然他们仅仅从自身的利益来考虑问题，抵制和被否决也就在所难免。”

　　作为全球民航业最具权威性的官方组织，ICAO一直被批评在制定全球化碳排放市场机制的步伐上走得太慢。但在9月底开幕的此次全球成员会议上能够最终顺利推动这一问题从地区化走向全球化，显然大大淡化了此前的负面影响。

　　“航空运输业的里程碑”，ICAO理事会主席罗伯托·科韦·冈萨雷斯在10月4日发表的声明中这样评价此次会议的成果。在他看来，多边机制是推动决议通过的关键因素，“在应对全球气候挑战过程中，多边机制的角色具有历史意义。”

　　民航业也是全球主要行业中第一个形成市场机制从而控制碳排放的行业。

　　事实上，自欧盟宣布从2012年1月1日正式将国际航空业纳入EUETS之后，这一“霸王条款”便遭到了美国、巴西、中国、印度和俄罗斯等国的强烈反对。美国更将其视为一种未经授权的域外征税，威胁将采取报复措施。在ICAO36个成员国中，有26个明确表示反对欧盟的航空碳税。

　　但欧盟在此问题上始终表现出的强硬态度，以及外界所期望的全球性方案未能形成，也使得一些国家和地区随着该政策实施“大限”的临近而在博弈中呈现出不同的姿态。

　　但中国始终在此问题上表现出强硬立场，即使在诸如“罚款”、“禁飞”等强制措施威胁之下，仍坚持不被纳入EUETS。与此同时，一些以贸易或行政等方式或明或暗显露的反制措施，也使欧盟内部在此问题的态度上发生了分歧。

　　而EUETS自身出现的问题或许也是欧盟愿意重估这一措施的重要原因之一，自2005年正式启动以来，碳排放配额价格近年来持续在低位徘徊，为此欧盟提出了一个“救市方案”，希望通过“折量拍卖”的方式改变碳价的颓势，但这一决议在今年4月被欧洲议会否决。

　　去年11月12日欧盟委员会提出暂停实施民航业单方面的EUETS方案，同时希望召开的国际民航组织代表大会能够就解决这一问题达成一个多边协议，但按照欧盟当时的意见，如果ICAO未能就此达成协议，EUETS还将恢复。

　　“在减排方面国家与地区之间的诉求相差非常大，因此能够达成统一的方案难度也不小，很多类似的全球性框架协议都要通过很多次全体会议才能有个初步结果，最终上升到实施层面又要经过相当长的时间，”前述国际航空行业组织的人士表示，“现在虽然达成了初步协议，但还有大量的工作需要完成，这期间难保不会出其他的问题。”

　　三年制定方案

　　国际民航组织计划今后三年与国际航空运输协会（下称IATA）一同制定碳排放市场机制具体方案，包括技术与操作层面措施。

　　作为代表航空公司利益的行业协会组织，IATA始终在EUETS问题上表现得积极主动。在ICAO正式介入到这场争端之前，IATA一直在将碳排放由区域性问题上升为全球一体化的解决方案鼓与呼。

　　就在ICAO全体成员大会之前，IATA理事长兼首席执行官汤彦麟表示，“环境是全球性挑战，民航是全球性产业，需要一个全球性的方案推进这一命题，国家或者地区性的方案会受到政策干扰。”

　　IATA也为碳排放问题提出了自己的解决方案，并在今年6月召开的IATA第69届年会上提出。这是一个由IATA气候变化工作组从去年底开始研究的方案，最终在6月召开的会议上形成了一个名为CNG2020的决议。

　　该决议提出以2018年-2020年3年的全球国际航空年均排放作为行业排放基线，以各航空公司在此间的年均排放作为免费分配的排放配额。各公司在2020年后增长的排放则需要通过从行业外购买排放配额而抵消。同时这一方案还通过预留一部分排放额度来适当减轻快速增长航空公司的责任，但并未增加低速增长航空公司的责任。

　　在中国民航大学教授赵凤彩看来，“CNG2020”决议无论是对于快速增长者还是新进入者，均会因其快速成长过程中的碳排放增长而增加大量购买排放额度成本。相反，对于多数已进入成熟期的发达国家航空公司，由于其增速低，则仅需购买少量排放额度抵消其有限的排放增长，对于发展已经进入停滞期的发达国家航空公司，甚至不需要增加任何成本来承担减排责任。这显然对快速增长者、新进入者存在明显歧视和不公平。

　　为此，包括中国和印度等国在内的航空公司在IATA第69届年会上对此决议投了反对票。

　　“中国政府早在哥本哈根气候大会上就表明了自身的立场，那就是‘共同但有区别’的原则，”一位多次参与相关问题国际谈判的人士对本报记者表示，“起点不同就不能要求承担相同的义务。”

　　ICAO目前所达成的全球机制也是在与IATA合作之下进行的，“CNG2020”在其中将起到怎样的作用尚不得而知，但有一点可以肯定的是，发达国家与发展中国家诉求的差异仍会使这一问题陷入到持续的争论之中。

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