碳排放权交易管理暂行条例上线，民航业会打响碳市场扩容“第一枪”吗？

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 刘诗萌 北京报道

2024年仅仅过去一个月，碳交易市场期盼已久的重磅政策就接连出台。

2月4日晚，据新华社消息，近日国务院总理李强签署第775号国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（下称《条例》），首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，是我国碳排放权交易市场建设中的一份具有里程碑意义的文件。

而此前，1月11日中共中央、国务院首次对外公布了《关于全面推进美丽中国建设的意见》。在这份我国生态文明文件建设顶层设计文件中，强调要进一步发展全国碳市场，建设完善全国温室气体自愿减排交易市场。22日，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动，与全国强制碳排放权交易市场组成完整的“双轮驱动”的全国碳市场体系。

美国环保协会北京代表处碳市场主任刘洪铭向《华夏时报》记者表示，近期这一系列动作的完成，表明中国全国碳市场体系已经基本建成，它的建成将为中国双碳目标的实现和推动能源双控向碳双控转变起到支柱型作用，并成为控碳的有效抓手。

碳市场最高层级制度文件出台

中国人民大学法学院教授竺效指出，《条例》出台之前，碳排放权交易管理主要依靠部门规章来进行。2014年12月，国家发展改革委公布了《碳排放权交易管理暂行办法》，以规范全国碳排放权交易市场建设工作。2020年12月，生态环境部公布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，以规范全国碳排放权交易及相关活动。

过去近五年的时间，是《条例》反复修改和优化的5年，同时也是中国应对气候变化工作显著推进的5年。2019年，生态环境部公布了《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，2021年又公布了《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》，即《条例》的最初版本。期间，2020年，中共中央总书记、国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布了“双碳”气候目标。2019和2020年是国家的强制碳市场将发电行业履约的第一个履约期，2021年7月全国碳排放权交易市场正式上线交易。

不过，当时中国碳市场的管理和执法的最高层级法律依据只有2020年12月25日发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，立法层级、处罚力度明显不够，难以满足规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为的实际需要。

刘洪铭对本报记者指出，《条例》是我国气候变化领域的第一部国家层级的法规、是全国碳市场最高层级的制度文件。它的出台使碳市场真的做到了有法可依，压实了重点排放单位的主体责任，使碳市场监管能够发挥实效。当然，目前的全国碳市场体系还需要进一步完善，强制市场有待纳入更多行业、尝试有偿配额分配等等；自愿市场需要进一步公布审定核查机构、完善方法学。

操纵、扰乱碳市场交易将受重罚

司法部、生态环境部负责人答记者问时强调，排放数据真实是碳排放权交易正常进行和发挥政策功能的基本前提，对此《条例》提出要强化重点排放单位主体责任，加强对技术服务机构的管理，强化监督检查，并且加大处罚力度。

例如，未按照规定报送排放统计核算数据、年度排放报告的重点排放单位将处5万元以上50万元以下的罚款；未按照规定统计核算温室气体排放量或报告存在重大缺陷、使用虚假的数据资料等弄虚作假行为，将处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核减其下一年度碳排放配额。

伦敦证券交易所集团碳市场分析师宋雨彤向《华夏时报》记者分析指出，相比之前的规章，《条例》在法律效力上有非常大的提升，监管力度、惩罚力度和协调力度都进一步加大。一个典型的例子就是罚款力度显著增大，重点排放单位数据报送、清缴碳排放配额中的弄虚作假行为，技术服务机构出具不实报告或弄虚作假，以及操纵、扰乱碳交易市场的行为都被纳入其中。

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任徐华清解读指出，温室气体排放的数据质量是保障全国碳排放权交易市场健康有序发展的生命线，也是市场健康运行的基础和前提。《条例》对全国碳排放权交易市场相关参与方违法违规行为进行严管、严查、严罚并形成有效震慑，确保全国碳排放权交易市场在法治轨道上运行，为构建高水平碳排放数据质量管理机制、建设高标准市场体系提供坚强法律支撑。

民航业或将打响碳市场扩容“第一枪”？

《条例》发布后，市场较为关注的是第32条，其中明确提出，国务院生态环境主管部门会同国务院民用航空等主管部门可以依照本条例规定的原则，根据实际需要，结合民用航空等行业温室气体排放控制的特点，对民用航空等行业的重点排放单位名录制定、碳排放配额发放与清缴、温室气体排放数据统计核算和年度排放报告报送与核查等制定具体管理办法。

航空业此前曾被计划纳入全国碳市场当中。2016年，国家发改委在《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》中将航空业列为全国碳排放权市场第一阶段的重点排放行业。不过在气候变化职能转隶到生态环境部门后，全国碳市场首批纳入的重点排放企业仅限于发电行业。

当前，航空业的清洁减排已经成为全球主要碳市场的重点发展方向，欧盟碳排放交易体系（EU ETS）自2024年起将欧盟内部的航空碳排放纳入碳排放交易体系。国际民用航空组织也开发了国际航空碳抵消和减少计划（CORSIA），促进全球航空业共同减排。

中国方面，2021年底，民航局印发的《“十四五”民航绿色发展专项规划》中，明确指出要综合考虑国家中长期低碳发展目标和民航高质量发展要求，有序推动民航基于市场减排机制建设。完善配套法规政策标准，补齐机构能力短板，注重与技术、运行等非市场减排措施协同，促进行业碳排放强度下降，助推有关机场率先实现碳达峰。据《中国环境报》报道，在2023年召开的首届民航绿色发展论坛上，中国民用航空局副局长韩钧在公开演讲中表示，2024年民航局将启动航空业进入全国碳市场工作。

宋雨彤指出，第32条单独列出了民航业，标志着国家碳排放交易体系将向民航业扩展。由于民航业属于特殊行业，内部监管力度较强，中国民航局将对航空交通产生的排放进行监管，并将管理相关的配额分配和合规义务。她认为，乐观来看，民航业最早或有可能和水泥、电解铝等行业共同成为全国碳市场首批扩容行业，这次扩容最早将发生在2024年年内。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳

查看更多华夏时报文章，参与华夏时报微信互动（微信搜索「华夏时报」或「chinatimes」）