地方立法预示重大转折

吕洪良/文

11月1日，北京的无障碍地方法规正式实施了。北京成为今年继上海、深圳、杭州之后第四个修订并实施无障碍地方法规的城市。可以说，各大城市不约而同掀起了无障碍地方立法的高潮。这标志着我国无障碍环境建设发生重大转折。

此前的无障碍地方立法热潮可以追溯到2003年前后。为了迎接北京奥运会和残奥会，建设部（现为住建部）等多部委发起了创建全国无障碍设施建设示范城（区）的活动。在此次活动中，12个示范城市颁布了无障碍地方规章。当时无障碍建设实践非常有限，仅仅停留在个别街区改造的试点上。社会各界对无障碍环境的认识非常肤浅，多数人认为无障碍设施仅仅是对残疾人群体的关爱。从建设部的创建活动可以看出，当时的关注点是无障碍设施，而不是系统性的无障碍环境；地方立法多是位阶不高、约束力弱的行政规章，而不是行政法规。更主要的是：当时立法或者因为国际奥委会的硬性要求，或者因为建设部的评比需要，或者因为其他无关发展的外因，地方政府不得已而为之。在这种情况下，各城市的无障碍建设大多是运动式的，以应对评比检查为目的。一年12个月，1个月突击创建，11个月无人问津，甚至原来建好的无障碍设施还可能被拆毁。三天打鱼两天晒网。建设速度惊人，粗制滥造、铺张浪费也触目惊心！

时光如梭，转眼18年过去了。如果曾经是一个呱呱坠地的婴儿，如今也该挺拔健硕地走进大学校门了。无障碍地方立法怎么能停滞不前？各大城市可谓是“英雄所见略同”，不约而同地聚焦无障碍地方立法。这是无障碍环境建设的根基。根深，才能枝强、才能叶茂、才能花艳、才能果香！在本轮立法高潮中，无障碍地方立法是各大城市从实际出发、根据城市发展需要主动而为，是贯彻党中央提出的“高质量发展”要求的自觉行动。习近平总书记曾指出：“高质量发展，就是从‘有没有’转向‘好不好’。”从2012年国务院《无障碍环境建设条例》颁布实施以来，哪座城市没有无障碍环境？哪个新建建筑没有无障碍设施？如果没有，说明这座城市太落伍了。现在不是“有没有”的问题，而是“好不好”的问题，是高质量发展的问题。正是“好雨知时节，当春乃发生”。在这样的历史节点上，无障碍地方立法如雨后春笋一般涌现，顺势而为，恰逢其时。只有进入法治轨道，城市无障碍环境高水平、高标准、高质量发展才是可持续的。因此，本轮无障碍地方立法高潮预示着无障碍环境建设的重大转折。

此轮无障碍地方立法是坚持“以人民为中心”发展理念的具体体现。曾几何时，搞绿化美化，行道树把人行道挤成了羊肠小道；曾几何时，搞规范停车，停车位直接占领了狭长的盲道。树重要，车重要，只有人不重要。放眼望去，牌杆林立，人车混杂——城市建设和治理热潮带来的不是秩序、而是混沌。

在本轮地方立法中，我应邀参与了多个城市无障碍地方立法的研讨和评审，感受最深的是：各大城市的立法积极回应广大人民群众的呼声，牢牢牵住了无障碍环境建设的“牛鼻子”。比如，今年年初，深圳一位轮椅人士在不规范的缘石坡道上摔伤、不治而亡。深圳市无障碍立法就特别强调了市政道路的无障碍建设要求。近年来，北京视障人士带导盲犬乘地铁、进公园屡屡被拒。北京市无障碍立法就明确规定不得拒绝导盲犬搭乘交通工具和进入公共场所。看到这些条款，我们应该感到欣慰，因为这是残疾人群体充分参与和表达的结果，也是立法者对残疾人意见充分尊重、对残疾人群体利益密切关注的表现。地方立法的条条框框还是很多的，做点突破和创新绝非易事。但只要坚持以人民为中心的发展理念，坚持问题导向和需求导向，法规的供给者和需求者之间就能在理解和尊重的基础上实现均衡。上位法是地方法规的框架。相对上位法，地方立法应更加接地气、通人气，对症下药，有的放矢，充分体现汹涌如潮的无障碍民意，因为在以人民为中心的发展理念下，人民的需要就是最高的道德律令。

各大城市无障碍法规的密集出台大有“千帆竞发，百舸争流”的态势。但愿这种当仁不让、敢为人先的精神保持下去，有始有终，善始善终，不能虎头蛇尾。立法是关键，但关键不仅仅是立法。如何把无障碍地方法规变成一根威力无穷的定海神针，利用它的法力开辟出一片无障碍的崭新天地——这对每个城市而言都是一份更富挑战性的试卷。我注意到有的城市已经开始行动了。由地方法规派生出规划、标准、体制、机制、计划、实施方案……最终转化成实际行动，转化成建设成果，转化成精品案例，转化成人民福祉，转化成国家和社会文明的标志。无障碍是时代给我们的命题。每个地方政府都应将答案写在城市基础设施和公共建筑的整体与细部。残疾人、老年人、妇女、儿童等无障碍需求群体的畅通出行、充分参与，就是人民对这张试卷最好的批阅。

我们也许不知道今天所发生的事情多么重要，当然也不必劳神探究。我们只需要以6月1日、9月1日、10月1日、11月1日或者其他日子为新起点，用法律之犁翻开坚冰封锁的大地，无障碍的种子很快就会生根、发芽、舒枝、展叶、开出艳丽的花、结出丰硕的果！相信历史在适当时候会给出一个公正的评价！(作者：吕洪良 东北财经大学无障碍发展研究中心主任)

编辑：程阔

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