“浅浅的海峡”不那么容易绕开，台 “新南向政策”被“新难向”打脸

2018年3月26日，福建省厦门市，曾厝垵夜市美食一条街，尽享台湾美食风情。IC供图

杨晶华

为了提振经济新动能并降低经济对大陆的依赖，台湾地区领导人蔡英文在2016年5月的就职演说上，特别强调要重点推动“新南向政策”。随后，台当局成立了“新南向政策办公室”，着力促进台湾与东南亚、南亚及澳大利亚、新西兰等18个国家的交流发展与合作。经过一年多来“不遗余力”的推动，台当局的“新南向政策”四处碰壁、收效甚微，“新南向政策办公室”也于今年初解散，“新南向政策”恐变“新难向政策”。

“新南向政策”既有经济因素，也有政治考量

“新南向政策”作为民进党重返执政后推动的最重要的对外经贸战略之一，并不是单纯的经济政策，其战略动因基于政治层面与经济层面的双重考虑。

从经济层面上看，台当局推动“新南向政策”主要包括以下几方面的动机：

一是提振台湾经济的迫切性。海岛型经济决定了台湾地区高度依赖外部经济，走外向型经济发展道路。李登辉、陈水扁执政时期分别于1994年、1998年和2002年启动过3次“南向政策”，但受到金融危机、东南亚政局不稳定等因素影响均不如预期。马英九执政时期也非常重视台湾地区与东南亚的经贸关系，但以两岸经贸关系为发展重心。另外，台湾经济目前仍然呈现不景气的发展态势，并受到台当局以“意识形态挂帅”经济政策的影响，亟需动能的注入。

二是东南亚、南亚等国具有人口、市场规模优势，经济发展也日趋兴盛。东盟国家GDP自2014年起就以每年4.6%的速度稳定增长，处于新兴市场的中上游水平。南亚多数国家也实现了经济的快速增长，印度更成为全球第五大经济体，也是增长最快的新兴经济体之一。此区域近年来引发各国的积极投资。

三是台湾地区与东南亚国家的经贸关系一直比较密切。由于地理区位与历史因素，台当局历来重视发展与东南亚地区的经济关系。据台湾经济部门统计，台湾地区与东盟年贸易总额为806.78亿美元，其中对东盟出口516.39亿美元，分别占台湾贸易总额的15.4%和出口额的18.1%。占比高于同期的美国，低于大陆，总额约为两岸贸易总额和出口额的一半。在投资方面，台湾地区对越南、新加坡、马来西亚、泰国及印度尼西亚等国皆有相当的投资。

从政治层面上看，台当局推动“新南向政策”主要动机包括以下两个方面：

一是在“台独”思维主导下，企图借“新南向政策”实现经济上的“去中国化”。民进党一直认为在2014年“九合一”选举及2016年大选中战胜国民党的重要原因之一，是台湾民众对马当局在两岸政策上过于“亲中”，导致台湾经济过于依赖大陆从而产生疑虑，因此在经济上主张疏离大陆，推动“新南向政策”以分散市场风险，这有助于民进党获得更多的民意支持。当然这种做法，也符合民进党“台独”思维的一贯主张。

二是拓展台湾地区的“国际活动空间”，强化“台湾主体性”。蔡英文曾提及，“新南向政策”是台湾对外关系和对外贸易战略的重要一环，透过从多边到双边，从政府到民间，从产业合作、人才交流、区域贸易参与等有系统的布局，建立双方长久稳定的关系。可见，台当局不仅想借“新南向政策”活化台湾经济的发展，还企图通过贸易上与东盟、南亚等国的进一步联结，建立“官方关系”。

虽是“新瓶装旧酒”，也不乏新战略新特点

2015年9月，在民进党建党29周年外交使节酒会上，民进党主席蔡英文首次提出“新南向政策”。执政后，台当局重点推动并召开了系列会议，推出相应举措。2016年12月中旬，台“行政院”正式核准了“新南向政策工作计划”，规划了“经贸合作”、“人才交流”、“资源共享”、“区域链结”四个着力面向，主要聚焦医疗、文化、观光、科技、农业等五大产业，并编列了42亿新台币作为预算，帮助台商拓展市场。另外，在“新南向政策工作计划进度报告会议”上，台“经济部”提出将整合“新南向”18个国家的供应链，成立“一国一平台”单一窗口，协助台商推动产业合作平台，吸引外籍人才赴台。去年8月份，台“行政院”再次提出了“新南向政策”中的“五大旗舰计划”，确定了人才培育、医药卫生合作与产业链发展、创新产业合作、区域农业发展、青年交流平台等五大重点，拟定了公共工程、观光、跨境电商等三大潜力领域的推动计划。

蔡英文当局的“新南向政策”虽然是“新瓶装旧酒”，与以往的“南向政策”相较，并没有本质的区别，但也呈现出几个新的特点：一是拓展合作领域。由单纯的经贸合作议题，扩大到文化、教育、社会等多领域议题，加强“软实力”交流；二是“新南向政策”由“单向输出”调整为“双向传导”。以往主要鼓励台湾企业赴东南亚国家进行单向投资，此次更注重与东南亚、南亚等国的双向投资与观光旅游；三是扩大了涵盖范围。以往的“南向政策”将东南亚设定为最重要的目标国家，而“新南向政策”的目标国家不仅涵盖东盟10国，还增加了印度、孟加拉国、不丹、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡等南亚6国以及澳大利亚、新西兰；四是更注重“以人为本”精神，人才的双向流动，既强调吸引高精尖人才，也重视培养“新南向”专业人才。主要举措包括：以放宽赴台签证等措施，吸引“新南向政策”国家游客赴台观光旅游；积极争取与“新南向政策”目标国家签署经贸协议；积极寻求通过谈判加入“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）等自由贸易协定，以期绕开大陆，增强在区域经济一体化中的“存在感”；规划培养“新南向政策”国家语言与专业能力人才，互设学术交流据点，增设奖学金鼓励双向留学研习、创业，成立高级别东盟与南亚研究智库等“精进策略”，促进双向文化、教育层面的交流与人才培养。

不接“地气”收效甚微，或将惨淡收场

台当局一再鼓吹“新南向政策”已交出漂亮的成绩单。蔡英文更在4月11日民进党第17届15次中执会上，提出“两个正确”和“四项策略”，肯定了“新南向政策”决策的正确性，制定了强化与“新南向”国家的经贸合作，争取参与美国和日本的亚太布局、“跨太平洋伙伴全面进步协定”（CPTPP）、印太经贸合作体系等区域经济组织的策略。

但是，宏大的目标、漂亮的口号终要接受现实的检验。“新南向政策”四处碰壁，恐难逃惨淡收场的结局。

首先，许多具体举措急功近利、不接“地气”。作为积极推动“南向政策”的“教育部”，鼓励陷入“学生荒”的大学吸引东南亚、南亚等国家的学生赴台就学，并制定了3年总数增至5.8万人次的目标，这与招生补助经费有限、多语种师资力量匮乏的现实严重脱节。另外，台当局为了建构“新南向政策”奏效的假象，放弃 “平等互利”原则、降低“安全”标准，以“免签”福利和补贴政策，吸引东南亚、南亚地区游客赴台以弥补大陆游客减少的数量，不仅导致了观光外汇与消费下降的窘境，还引发治安疑虑。

其次，“新南向政策”目标国家政治体制多样、地缘政治复杂，宗教问题严重。从国内政治层面考虑，东南亚、南亚各国政治体制差异性较大，政治风险较高；从地缘政治层面考虑，印度与巴基斯坦之间因历史、宗教等原因已形成难以弥合的伤口，并因克什米尔领土争端年年爆发冲突。同时印巴也是大国博弈的重要场所之一，政治局势比较复杂。而马来西亚与新加坡之间的矛盾虽比不上印巴之间矛盾激化，也长期处于竞争态势，加上大国的介入，形势更趋复杂。另外，此区域还具有浓厚的宗教政治氛围，宗教因素时常会成为影响经济合作的重要因素。而政局的稳定性与政策的持久性是企业跨国投资的最重要衡量指标之一，如此复杂多变的政治形势往往使企业望而却步。台湾恐怕也不具备应对国际复杂情势，维护台商在当地权益的能力。

第三，人才短缺成为制约因素之一。“新南向政策”锁定的18个目标国家语言、文化多元，差异性较大，不管是引进人才赴台湾发展，还是赴东南亚、南亚投资、创业，都需要克服语言、文化习俗等障碍，特别是宗教国家存在很多禁忌，严重影响政策推动。因此，高层次、专业人才需求量会暴增。基于教育、经济发展等原因，台湾目前并不具备足够的人才存量。即使有注重教育与人才培养的跟进，在短期内也很难补给，并且专业人才培养的长期有效性及“新南向政策”的持续性都还有待评估。

第四，台湾的吸引力不足以撑起“新南向政策”的美好愿景。台当局建构的美好愿景，有自说自话的嫌疑，并没有提出有足够说服力的政见能够吸引东南亚、南亚等国家与之加强联结。提出的“双向交流”概念，也缺乏现实可行性。目前双方并没有达成搭建经济共同体的共识，还停留在台湾地区“一厢情愿”的阶段。另外，“新南向政策”所涵盖的国家大多与大陆有着较为密切的外交、经贸关系。蔡英文拒绝承认“九二共识”，导致两岸官方沟通机制停滞的做法，可能会增加“新南向”国家的合作疑虑。

第五，两岸经贸合作具有不可替代性。台当局推动“新南向政策”的核心目标就是推动“柔性台独”政策，在经济上摆脱对大陆依赖。在“新南向政策”预算年年暴增的情况下，据统计数据显示，台湾地区对大陆的经济依赖呈现不减反增的态势，2017年两岸贸易同比增加14%。据台湾“财政部”统计，2016年台湾地区对大陆（含香港）出口金额，达1123亿美元，占总出口值的40％，远超过美国、日本、欧盟、东南亚等市场。两岸经贸合作对台湾地区的重要性不可替代，发展趋势很难逆转。台湾地区大致处于 “21世纪海上丝绸之路”和“丝绸之路经济带”的起点，具有有利的地理区分，本可以最快最多地从“一带一路”建设中得到新的发展机遇。无奈台当局以“意识形态挂帅”，无力开窗，反要关门，企图放弃大陆优渥的市场与资源，选择艰难“南向”，实为“断手续玉”之举。（作者为中国社会科学院台湾研究所助理研究员）（主编王义伟 编辑严葭淇）

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