基本公共服务先行改革 央地关系迎来关键时点

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 张智 两会报道

继分税制改革之后最大规模和力度的央地财政关系调整，将在2018年迎来关键节点。

今年的政府工作报告明确提出，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，抓紧制定收入划分改革方案。

3月7日上午，十三届全国人大一次会议新闻中心举行记者会上，财政部部长肖捷面对记者提问时明确指出，今年将重点推进教育、医疗卫生、交通运输、环境保护等领域的财政事权和支出责任划分改革，通过推进这项改革，有力地促进各级政府更好履职尽责，更有效地提供基本公共服务供给效率和水平。

事实上，在今年两会召开之前，作为财税改革中最难啃的骨头，央地关系财权事权划分已经有了新的进展。2月8日，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将于2019年1月1日起实施，将义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等八大类，共18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，并规范支出责任分担方式。

“党的十九大已经明确提出‘建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系’的要求，这12个字的内涵十分丰富，关于中央与地方财政事权和支出责任的划分改革，涉及的领域非常多，是一项庞大的系统性工程，推进这项改革需要总体规划、统筹推进。”肖捷表示。

关键节点到来

财政是国家治理的基础和重要支柱，体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等各方面的基本关系，在发挥好财政在国家治理体系中的基础作用中，起着至关重要的作用，因而央地财政关系改革也被视为财税体制改革中的“最难啃骨头”。

肖捷表示，中央与地方财政事权和支出责任划分改革之所以重要，主要是这项改革是建立科学规范的政府间财政关系的核心内容，同时也是政府有效基本公共服务的前提条件。

回顾我国财政改革的历史，1994年的分税制改革，有效地划分了中央地方的收入范围与支出责任，为我国向市场经济的转轨提供了强大动力，也成为我国实现26年高速增长的重要保障。

但现在，我国经济总量已经十分庞大，社会需求结构也不断升级，中央地方财政关系面临着新的需求和要求，迫切需要进一步调整完善。

在业内人士看来，目前地方债务中的有些风险、PPP的某些变异，与中央地方财政关系没有得到适时调整有关。营改增后，由于地方失去支柱税种，财政收支压力进一步加大，违规举债的行为也略有增加。因此，迫切需要建设公共财政，形成以基本公共服务均等化为重点的中央地方关系，央地改革迫在眉睫。

2016年，我国曾选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革；今年2月，又出台了基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革方案。方案规定，到2020年基本完成主要领域改革。这是国务院层面第一次比较系统地提出从事权和支出责任划分。

这个方案为分领域推进财政事权和支出责任划分改革提供了指导作用，也为部分基本公共服务事项保障制定了“国标”，使原先笼统的、不尽统一规范的支出责任变得清晰明朗，为后续的改革释放出了积极信号。

“央地财权事权划分经过一年多的试点改革后，今年再次扩大改革领域范围，在时间进度上，为后面主要领域改革留出了更多的时间，有利于完善方案。”一位财税系统人士分析。

理论上讲，此次改革是在2016年基础上的再次扩围，不过，这次改革选取的领域更多集中在民生、教育等方面，重点推动教育、医疗、环保等相关领域的央地财政权责划分，无疑是有的放矢，将与“人”直接相关的项目放在更重的位置上，把一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付，更多涉及到中央转移支付的力度，这也意味着中央的转移支付的针对性更明显。

在全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希看来，这个方案，将与人和家庭直接相关的18项基本公共服务首先进行改革，意味着在共同财政事权领域，中央与地方各自的支出责任划分得更清晰。

地方税待理顺

财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，是一项复杂的系统性基础工程，应协同推进相关改革，并要与相关财税体制改革形成合力。

对于现在的地方政府来说，如何增加地方税收是最重要的任务之一。

目前，地方税主要包括房产税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税、契税和土地增值税等6类税种，2017年其税收收入规模为17381亿元，占该年税收收入的比例为12.04%。

和地方税相比，增值税、消费税和企业所得税三项税收收入占税收总收入的比例近70%。财政部发布的2017年财政收支数据中，增值税收入为56378亿元，消费税10225亿元，企业所得税32111亿元。这三项共98714亿元，占税收总收入的比例为68.38%。 因此，财政部探讨地方税收来源时，提出了“以共享税为主、专享税为辅”的中央和地方收入划分体系。

不过，在刘尚希看来，“营改增”的五五分成只是一个短期状态，以后肯定会调整回正常的比例，在那之前，地方能否建立起新的主体税种，将对地方财政安全起到至关重要的影响。

据了解，自“营改增”全面推广以来，中央层面已经开始对地方税源问题着手解决。 2017年底，国务院印发《关于环境保护税收入归属问题的通知》，明确环境保护税的收入全部划归地方政府所有。也就是说，2018年1月1日实施的《环境保护税法》，税收收入从中央和地方共享收入变为地方政府全部所有，这项改革赋予了地方政府更多的税权。正在制定中的《房地产税》，也将是地方税的重要组成部分。

按照2013年11月中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》的要求，这些都将在2020年基本建立现代财政制度时获得厘清。

责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏

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