携程亲子园事件引发制度供给思考，我们需要什么样的“门槛”？

欧纯智

总部设在上海的在线票务公司携程旗下“携程亲子园”，近日因被流传的网络视频曝光其保育员存在系统性虐童行为，而成为众矢之的。事件引发舆论沸腾，因其保育员（院方坚称是保洁员）对被托管的一些不满3岁的幼童的各种虐待已经到了令人发指的程度。而实际的虐待行为，比流传出来的视频要严重很多，有的孩子甚至被捆绑在椅子上。目前舆论除了指责携程公司监管不力及一度要求员工“噤声”之外，矛头还直指亲子园背后可能存在的权力寻租、官商勾结。

事件回放，幼托资质是硬伤

携程公司为解决自己员工的后顾之忧，组建了部门托儿所，接收那些被幼儿园拒收的未满3岁的幼童，这原本是很好的一件事。然而，因“资质”不够，自办托儿机构开业一周就被有关职能部门叫停，携程不得不委托第三方管理。2015年底，经上海市长宁区妇联牵头，携程公司与上海《现代家庭》杂志社旗下的“为了孩子”学苑（以下简称“学苑”）合作，共同成立“妇女儿童之家——携程亲子园”，由“学苑”提供日常的托管服务。

而什么样的条件才能满足资质要求呢？按照规定：100个孩子，必须有2100平方米的运营场地。我们假定每10个孩子配备1名老师（此处老师是一个宽泛的概念，包括保育员、保洁员、厨师以及开办托幼机构必备的工作人员），雇佣这些老师的成本按照市场薪酬计算，2100平方米的场地租金也按市场价格计算，这家幼托机构要做到符合资质要求，从经济上很难维持运营，更谈不上盈利。托幼机构的资质门槛成为本次事件的一大亮点。

我们再来看携程委托的第三方是如何达到资质的？媒体报道，携程专门在办公楼一层开辟出一块800平方米的场地，总投资超过400万元，可容纳100多名幼儿的日常活动和管理。也就是说，委托了第三方“学苑”来办，营业面积只要800平方米就可以了，而不再是原先硬性规定的2100平方米。但即便如此，《现代家庭》杂志社的经营范围中也并不包含幼托，即“学苑”并不是一个具有法律意义的实体公司，没有运营幼儿园或者从事幼儿教育的经验，更不具备幼托资质。简单点说，这家实体没有开办幼托机构的资格。

虐童并非个案，托幼市场管理亟待改革

所以，事情就成了这样：携程自办的托儿所因为不符合资质要求被叫停，“学苑”作为一家实体同样没有托幼资质，却能以低于资质所要求的条件与携程合作。这是耐人寻味的。由此不难看出，所谓“资质准入”是对外部企业的普遍要求，但并不是铁板一块，内部是可以变通处理的。

早在相关视频被曝光之前，携程亲子园的虐童行为已经持续一段时间了，为什么直到现在才被发现？表面上看，携程自愿经由长宁区妇联牵头与“学苑”合作开办亲子园，期间并没有经历特别的强制行为，或者说如果没有妇联“帮忙”，携程自己就办不了亲子园。关于合作，布坎南指出：“如果交易不掺杂外界强制、欺骗，交易双方是自愿行为，我们就可以认为交易是正义的并且对双方都有利。” 他所说的交易正义指的是双方愿意，但并不特指行为正义。在本次事件中，携程公司需要成立内部托儿所以解放其员工时间和精力，携程员工的孩子需要得到高质量的看护，“学苑”要赚取垄断收益，三方三种诉求。相关合同是由携程公司与“学苑”双方缔结，事实上，携程公司只是其员工的代理人，员工才是托幼服务的真正使用者。当公司的诉求与员工的诉求存在差异之时，公司违背了员工的诉求：携程公司只求能够开办幼儿园，而托幼服务质量并不是其关注重点。所以，虐童行为才会存在并持续这么久。事件曝光后，携程公司才有广受诟病的要求员工对外“噤声”之举。

而类似携程亲子园这种虐童事件并不是个例。仅以2017年为例：1月份，郑州一家幼儿园老师被家长举报经常殴打班级20多名孩子；4月份，河北宝丰县一名女幼儿园教师多次用针扎20多名3岁左右的孩子；5月份，吉林长春麦瑞斯幼儿园一名幼师多次摔打、撞击两名儿童；5月份，一名家长在微信朋友圈及微博举报其孩子遭遇河北市一家幼儿园老师的多次虐打...... 从托幼市场鱼龙混杂的现状来看，幼托市场准入、官商勾结寻租问题，早就应该引起关注却长期被忽视和无视。

官商勾结寻租？正VS负面效应的管理范式

众所周知，职能部门具有管理职能，对所管行业企业有生杀予夺之权。职能部门如何管理，需要大智慧，需要政策制定者深入思考。

政府职能也有一个明显但相对缓慢的进步过程。发生在19世纪欧洲残酷的资本原始积累，遭到社会主义者的强烈抨击，也敦促这些国家进行反思，政府逐步加强了在规范市场、保障妇女儿童权益、消费者权益、劳动保护，以及教育、社会治安、交通、公共卫生等方面的职能，开始大规模地介入宏观经济管理（政府管理兴起，市场不再放任自流，这也是大政府兴起的肇始）和多种公共服务。

学界对管理的关注起源于美国镀金时代(Gilded Age )，从此对管理的存废争论就从未停止过。有的学派认为，管理是为了实现公共利益，是为了遏制垄断造成的消费者利益受损；而有的学派认为，管理就是政府为了获得垄断的额外收益。为厘清管理的正面效应与负面效应，剖析本次事件的症结，我们将基于这两个范式进行讨论。

在本次事件中，我们看到，明明是为监管幼托市场而设立的托幼机构准入门槛，却沦为拥有特殊关系的实体获得行业垄断收益的工具。不难看出，相关职能部门没有将托幼市场管好，当前幼托市场的供需矛盾日益尖锐，这是由于政府财力有限，无法精细化地满足民众的实际幼托需求，而民营资本刚好可以成为公立幼托机构的有益补充，然而高不可攀的准入门槛却将民营资本拒之门外，不但没有缓解供需矛盾反而加重了矛盾。当前的市场准入门槛无疑成了很多真心想做幼托产业的民营资本无法逾越的一道天花板，它们已经被“学苑”这类有背景的企业排除于竞争市场之外。

《现代家庭》杂志社也因为本次事件进入公众视野。经调查，该杂志100%的股东正是上海市妇联。相关报道显示，携程亲子园负责人张葆葆从2005年起担任上海市普陀区妇女儿童活动指导中心的负责人，该“民办非企业”机构的业务主管单位是上海市普陀区妇联。她于2006年开办了锦霞教育信息咨询有限公司并迅速扩张，相继开办或参与了多家与幼儿经济相关的产业公司。她还是“亚洲智慧女性联合会”副会长，这个联合会其实是一家香港皮包公司。她现为1家公司的法人、3家公司的股东、4家公司的高管。张葆葆身份到底是官是商，一直都是谜一般的存在。说她是商人，她宣称在妇联里有办公桌，而且有关“亲子园”之类的项目，上海市长宁区妇联屡屡为其站台；说她是官员，她又办了一系列公司，从事营利活动；说她是NGO，她又不对外公布账目。为何张葆葆能游刃有余地在政商双重身份之间随意转换？如果说张葆葆跟长宁区妇联没有关系，没有官商勾结的寻租腐败，似乎很难令人信服。

职能部门对幼托机构的建立设置准入门槛，是非常有必要的，毕竟这个行业极为特殊，其服务对象是学龄前孩子，所以政府管理必不可少。然而，携程亲子园事件呈现给我们的是：管理的初衷是为了孩子，而管理的结果却是官商勾结。

寻租对社会的危害固然大，而更大的危害是寻租本身还会自我膨胀，衍生更多层次的寻租。布坎南（Buchanan）认为，只要政府供给出现短缺，寻租活动就必然发生；只要获得某种特权的机会是不均等的或随机的在所有人当中分配，就必然有产生通过说服当局给予差别待遇或优惠满足自利目的的现象。当前我国重拳整治腐败，却并没有吓退张葆葆这类的苍蝇，此次事件确实值得从寻租收益的巨大诱惑力方面进行深入剖析。

就本次事件来说，对幼托机构的审批监管不能放松，对人为设置障碍提高准入门槛以便获得垄断收益的寻租腐败行为要坚决予以打击制裁，要重罚重判。职能部门应该根据真实的市场行情以及供需缺口制定有现实可操作性的行业准入门槛，让竞争促成要素的充分流动，有序地增加有市场需求的托幼机构供给。此外，可以尝试对社区适当放权，鼓励开办适合低年级学生的小饭班。

如果说，当前的公共政策在某些领域发挥了消极的作用，伤了民众的心，那么我们应该结合实践，深挖造成这种恶果的本质原因，而不是任其自由无序地发展，随着时间的推移导致公共政策进一步失灵，渐渐摧毁民众对国家治理的信心。政府管理应该更多地基于结果的考量，有利于弘扬公共利益的管制宜加强，易于沦为管制捕获的管理宜削减。在管理的执行过程中如何对公务人员进行引导与激励，使其远离寻租腐败是管理能够发挥积极作用的关键，也是下一步改革的关键。（作者为中国新供给经济学50人论坛特邀研究员）

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