美金融监管体系改革的几个理论问题

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发布时间：2009-06-26 20:38:51

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摘要：美金融监管体系改革的几个理论问题

易宪容中国社科院金融研究所研究员

   6月17日，美国总统巴拉克·奥巴马公布了美国联邦政府制定的“金融白皮书”。这份长达88页的金融监管制度改革报告从机构、市场、消费者保护和国际合作等多个角度，对美国金融监管体系做出了全面彻底改革的安排，其中包括将美联储打造成为“系统风险监管者”、设立全新的消费者金融保护机构监管金融消费产品，对对冲基金和私募基金实施监管。
    这次美国金融监管体系改革的目的，就是要重建美国的金融体系，并通过这种重建来防止类似当前的金融危机发生。但是，有几个重要的金融监管理论问题需要继续取得突破。
    首先是强调金融机构监管还是强调金融功能监管。从改革方案来看，它将对整个美国金融监管机构进行重组，重新分配金融机构的权力，即金融监管机构的重建。而在对金融监管机构的重建中，并没有如英国那样组建一个超级监管机构，而重点是赋予美联储将拥有更大的权力，来监管金融机构、金融产品以及金融交易，美联储也可能有权对大型金融机构设定资本以及流动性要求。因为，从美国金融监管体系来看，不仅存在监管权力界限划分不清，金融监管权力结构重叠，而且也存在不少金融监管的权力真空。
    比如，在银行的监管中，有三个不同的联邦监管者对银行进行监管：货币管理署、美国联邦储备银行、联邦存款保险公司等，不仅监管权力重叠，而且功能监管较形式化；对于证券市场来说，有证监会、期货监管委员会，而金融衍生工具则在这两者的权力之外；对保险业也没有一个全国性保险监管机构。因此，在这种七零八落的金融监管的权力结构中，既存在不少金融监管的真空地带，也无法对这种不同的金融监管权力结构进行协调、整合及系统性风险防范。
    可以说，赋予美联储巨大的监管权力，一是要更好地应对系统性风险，减少金融监管的真空；二是要提高金融市场的竞争力。不过，如果赋予美联储的监管权力过大，谁来监管美联储，如何约束这种过大的权力，成为当前争论的较大问题。当然，这次金融制度改革并没有对金融机构的功能化重组，而更多的是通过赋予美联储的更大权力来实现监管的功能性。
    其次是金融监管的目的是确保单个金融机构的偿付能力还是确保金融体系的整体稳定。因为，这次美国金融危机的根源还在于现有金融机构通过一系列的所谓金融创新，从而形成了一个完全与传统金融体系不同的影子银行体系。这种影子银行的核心就是通过一系列的金融产品、金融工具、金融市场的创新来突破既有金融监管体系，以便在这种无监管金融交易中获得最大利润。无论几大投资银行还是大量对冲基金涌出都是如此。可以说，无论是CDO还是CDS等金融产品的出现，还是大量场外交易存在；无论是国际大宗商品的炒作，还是国际原油价格坐过山车，基本上是与这些金融机构的出现与炒作有关。
    但是，目前五大投资银行消失了，而大量的对冲基金则死灰复燃。最近，无论是国际油价短期内飙升，还是大宗商品突然上涨，都是与这些对冲基金的疯狂炒作有关。在美国，对冲基金具有绝对优势，因此，要保证美国及国际金融市场的稳定及减少其风险，就得把对冲基金等金融机构纳入金融监管的范围内。而且，这种金融监管的改革并非传统金融监管以风险导向的资本要求为基础，而是要保证整个金融体系稳定。有针对性地对某种金融机构实施原始杠杆率限制，用流动性要求来限制资产组合的构成，而且不是仅仅约束其规模大小。这是当前美国金融监管体系改革的核心，也是美国提振美国金融市场信心，保证美国金融市场体系稳定的关键所在。
    可以说，这次美国金融监管制度改革的成败就在于对这些大型对冲基金制定什么样的市场规则，让这些对冲基金在什么样的范围内运作。比如说，对金融机构管理层的薪酬标准的设定、对金融机构杠杆率设置上限的预防性规则的设定，等等，都是这次金融监管制度改革的重要方面。但是，把这些金融机构纳入监管范围或加强对这些金融机构的监管，也引起了华尔街等相关利益者以金融市场的竞争力为幌子的强烈反对。看来这种博弈的结果如何还得拭目以待。
    再次，金融市场的消费者利益保护何以可能？成立消费者金融保护局，目的是保护美国消费者和投资人免受信用卡公司、银行和按揭市场不法行为的侵害。这种组织机构的设立，基本上沿袭了英国的金融监管的模式。从英国20世纪90年代推出的金融监管模式来看，金融监管有两个独立的目的，一是确保金融体系的稳定，即金融监管部门要承担对相关金融机构审慎监管的职责；二是保护金融市场的消费者或投资者免受不道德的经营者侵害，即监管部门要承担对消费者保护的职责。但是，在实际金融监管中，这两种监管职责往往是冲突的。如果不能够把这两大目标及职责分开并独立出来，那么金融监管部门要实现两大独立的监管目标是不可能的。
    而这次美国金融监管制度改革，就是要对这两个重要的方面分而治之，既对保护者的利益也要对金融机构进行审慎性监管。这是与以往美国监管体系不同的方面。但是，对金融市场消费者的保护最为重要的方面，还在于对消费者和投资者的保护，最为重要的是如何促进金融市场的信息公开透明，如何为金融产品与服务设定行业标准，促进市场公平竞争。这次美国金融危机，就是不少金融机构设计一系列的信息不透明、定价不合理、欺诈性十分复杂的金融产品，并以误导性方式让消费者进入这些产品市场。因此，改变这种现状正是重建美国金融市场信心所在。
    总之，对于美国金融监管体系的改革，就是要改变当前美国的金融监管体系不足，比如一是以往的监管体系只是强调单个金融机构的安全和利益，而不是关注整个金融系统性稳定；二是整个金融系统发生巨大变化了，影子银行大量的金融活动发生在银行之外而处于监管真空之中；三是当前的监管体制没有给消费者和投资者提供合适的保护；四是联邦政府在控制金融危机上没有有效的工具可用；五是现行的监管体系只是关注国内金融市场本身的问题，而不是把国内金融市场监管问题放在整个金融全球化角度来思考及政策调整。这些都是美国金融监管体系改革重大的理论问题，只有在这些方面有重大突破，才能够重建美国的金融体系，重振美国经济。