“全面二孩”启动修法程序 人口政策将转向鼓励生育

华夏时报（www.chinatimes.cc）记者王晓慧 北京报道

施行了十多年的《人口与计划生育法》首次进入修法程序。

12月21日，第十二届全国人大常委会第十八次会议初次审议了由国务院提请审议的《中华人民共和国人口与计划生育法修正案（草案）》（下称“草案”）的议案，草案一旦获得通过，意味着我国将进入“全面二孩”时代。

“从单独二孩到全面放开二孩，是我国应对人口结构老龄化趋势的政策选择，草案的修改内容具备明显的鼓励生育二孩的味道，也就是说，人口政策将由限制转向鼓励。”12月21日，国家应对人口老龄化战略研究秘书组副组长党俊武接受《华夏时报》记者采访时表示，“全面放开二孩”迫在眉睫，但在全面实施新的生育政策时，还需要出台相关配套措施。

对此，国家卫计委主任李斌明确表示，如审议意见比较一致，该草案或将提请此次会议表决，拟于2016年1月1日起施行。

从限制到鼓励

虽然修正案草案只有两页八条，但每条的含金量颇高，受到社会各界高度关注。

记者从草案中了解到，奖励与保障的条款进行了修订，“提倡一对夫妻生育一个子女”的条款已被修改为“提倡一对夫妻生育两个子女”，并删除了“鼓励公民晚婚晚育”的规定。这意味着，今后对自愿生育一个孩子的夫妻，将不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。

同时，草案明确按照“老人老办法”的原则，法律修改前按照规定应当享受奖励扶助的计划生育家庭老年人、独生子女父母和独生子女发生意外伤残、死亡的父母可继续享受奖励扶助。相应地，将晚婚晚育可获得延长婚假、生育假奖励的规定修改为“符合法律规定生育子女的夫妻可享受延长生育假的奖励和相关福利”。

另外，草案中还删除了夫妻应当接受计划生育技术服务指导等带有强制服务色彩的内容，规定夫妻可自主选择避孕节育措施。

“虽然只是简单的几个修正点，但与此前的法案相比，草案内容已是很大的进步，比如，对于符合生育规定的夫妻给予的相应福利有明显的鼓励生育的味道。”12月21日，人口学专家、美国霍普金斯大学生物统计学博士黄文政接受《华夏时报》记者采访时表示，草案与“全面放开二孩”政策是相符的，但有些条款的界定相对模糊，如符合规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇，但生育假如何延长、具体延长多久等问题还需要制定具体的办法。

据了解，孕妇产假主要由基础性产假、奖励性产假两部分组成，基础性产假为国务院2012年颁布的《女职工劳动保护特别规定》明确的“女职工生育享受98天产假，难产的应增加产假15天”；奖励性产假包括晚育和独生子女增加的产假，各地规定不尽相同。黄文政表示，很多国家的生育假期比较长，时间为一年到三年不等，但就目前来看，暂不适用于我国。

此外，草案对二孩之外再生育的相关情形作出了规定，明确符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。这无疑给二孩之外的再生育留了一个口子。

社会抚养费去留分歧

与此前的法案相比，修正案的变化主要是更新、删除以及添加了相应的内容，对存在分歧、暂时形不成共识的问题及适合在配套法规中解决的问题，暂不修改。

“草案的内容虽然在预期之内，但令人失望的是没有提到社会抚养费，而没有提及就意味着继续实施之前的办法，不会去掉社会抚养费的征收。”黄文政认为，社会抚养费征收耗费了大量的人力物力，成本巨大，同时还造成了腐败的机会，可谓得不偿失，“全面二孩”政策实施后，应该考虑停止社会抚养费的征收。

作为对超生家庭的一项处罚，社会抚养费已经征收了15年，由于合法性存疑、征收标准不统一、管理不规范等问题，社会抚养费征收及去向问题一直备受社会关注。据不完全统计，目前每年的社会抚养费征收总额超过200亿元。同时，根据国家审计署2013年的审计，社会抚养费管理中，未按规定上缴国库、擅自挪用资金等违规使用情况比较普遍。

据黄文政介绍，目前全国社会抚养费征收对象中，95%以上的比例都是二孩家庭，三孩及以上家庭只有5%左右。也就是说，“全面二孩”政策放开之后，一对夫妻生育两个孩子已属合法，将不再被征收社会抚养费，这就意味着，社会抚养费95%以上的征收对象将不复存在，继续征收的意义不大。

其实，针对这个问题，官方并非没有意识到，并且就此进行过多次调研和讨论。今年3月以来，国家卫计委组织若干研究团队就曾到20多个省份开展“全面二孩”的深入调研，其中社会抚养费问题便是调研内容之一，但基本未有建议取消社会抚养费的情形。10月底，国家卫计委也曾召开内部会议，讨论的议题便是“计生政策调整后社会抚养费征收管理的衔接”问题。但消息显示，当天的讨论并未达成共识。

事实上，记者梳理资料了解到，无论是官方表态还是接近国家卫计委的专家，均释放了目前不会取消社会抚养费的信号。

针对这一问题，全国人大科教文卫委员会在对修正案草案的审议报告中提到，草案解决了现行法律中存在的突出问题，但有些内容还需要进一步研究，调整生育政策不仅需要修改计生法，还要重视解决具体问题，如社会抚养费征收、流动人口管理、计划生育家庭的奖励政策、失独家庭的社会保障等，同样涉及一些行政法规和地方性法规修订问题，建议国务院及有关部门做好有关法规和配套政策的衔接。

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