财政收入压力抵消减税动力 营改增：收尾之年难收官

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 张智 北京报道

原计划年内全面铺开的“营改增”或将推迟完成计划。

“现在已经10月了，原本应该全面推开的营改增还只是部分试点， 今年内很难完成收官的目标。”在10月24日清华大学公共管理学院成立15周年论坛上，中国社科院财经战略研究院院长高培勇告诉《华夏时报》记者。

事实上，8月27日，财政部部长楼继伟在报告下一步财政工作安排时，措辞就产生了微妙的变化，此前的“力争全面完成营改增”变成了“适时将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增试点”。

10月23日，财政部税政司司长王建凡再次表示，营改增剩下的还有四大行业，这些方案经过一定的决策程序之后将会推出。

“难啃的都是硬骨头。”楼继伟这样感慨。

分析人士认为，原定今年收官的“营改增”，可能要推迟至明年甚至更远。

地方的算盘

按此前国务院公布的改革计划，今年年末，“营改增”将全面推开，正式迎来收官之战。

然而，从2012年1月1日，上海交通运输业和部分现代服务业正式开展“营改增”试点工作以来，到两年以后的2014年1月1日，铁路运输和邮政服务业才全面进入“营改增”试点。2014年6月1日，电信业也纳入了“营改增”试点范围，但此后的1年半，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大行业始终没有新进展。

数据显示，这四大行业涉及到纳税人的户数是已试点行业的两倍，年营业税税额达到1.6万亿，是营业税收入来源的大头。

财政部税政司曾表示，剩下四个行业户数众多、业务形态丰富、利益调整复杂，尤其是房地产业和金融业的增值税制度设计是国际难题。营改增的改革方案设计需十分慎重，既要统筹增值税中性原则与税收对经济的调节作用，又要兼顾税制的统一性与各行业的特殊性，还要处理营改增的减税与财政的可持续发展。

目前剩下的四大行业，想要在短期内完成营改增任务确实都有不小的难度。比如房地产行业，由于经营过程过于复杂，如果不改变现有的征税办法，将很难推进房地产的营改增工作。此外，如金融行业，由于业态太多，业务太复杂，单单是处理各种各样的票据就将是一项巨大工程。中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，年底想完成营改增根本不切实际。

但最棘手的，实际上是政府自身的动力有所下降。营改增是一个减税措施，当前财政收入增长乏力，对财政收入会造成冲击。

国家税务总局原副局长许善达曾表示，全面营改增的减税额度有望达到9000亿元。就是说，政府每年会失去相当于全国消费税总额的税收。在目前的分税制体制下，营业税是地方税的第一大税种，占了全部地方税的近半壁江山，几乎可以说是地方主要的收入来源。改成增值税以后，变成中央地方共享税，中央分享75%，地方分享25%，即使税收收入总量不变，地方政府收入也会减少75%，何况总量减少了近万亿。

事实上，营业税占地方税收的比重逐年提高，其中建筑业、房地产业和金融业三行业营业税占比最高。如果上述三大行业实行“营改增”后，将导致地税收入大幅度下降，提高地税收入占地方GDP和地方财政收入比重的目标将难以实现，主体税种的营业税将出现彻底被架空的尴尬局面。

此外，在经济下行压力不断加大，财政收入的增长幅度大不如前的前提下，1-9月财政累计收入同比增长7.6%，距离全年增长9%尚有一定距离，而相反地，财政支出一直在加大，财政层面的“入不敷出”也在资金方面阻碍了营改增的顺利推行。税收跟不上来，地方对带来减税的营改增积极性锐减。

业内人士认为，这就是政府对“营改增”的进度和规划突然改口的根本原因。显然，在保稳定、保增长这样更为迫切因而更具优先性的问题面前，营业税的改革显然只能靠后了。如果经济形势不能根本好转，那么，明年是否能够完成试点仍然大有疑问。

财政能力均等化

在高培勇眼里，营改增就像潘多拉的盒子，一旦被打开，完全可能引发一场重大的财税体制以及经济社会体制改革。

按照财政部财科所所长刘尚希的解读，营改增看似仅涉两个税种，即增值税扩大范围和营业税退出，实际上却牵动了整个财税体制，牵扯到中央和地方税收分成、地方新增税种的开辟，以及机构和人员的变动。与之相对应，“财权与事权相匹配”或“财力与事权相匹配”的分税制原则，有了重新审视其布局的必要，以国地税分设为特点的现行税收征管格局、中央和地方财税和行政关系则都将面临调整和改革。

财税体制改革包括预算、税制、央地关系的调整三个内容。按照官方表述，税制改革取得“重要进展”；以新预算法正式实施为标志，预算管理制度改革取得“实质性进展”；围绕央地财政关系调整，财政体制改革研究取得“阶段性成果”。

“不光进展处于研究层面，即便是研究层面，它取得的也是阶段性成果。”高培勇表示。

其中最困难的问题，就是事权与财政收入的不匹配。目前，中央和地方政府财政收入各占一半，但地方财政支出占了85%左右，差额部分通过中央转移支付来弥补，这客观上会不同程度地干预地方的事权。

央地财权、事权分配不均还导致了地方政府形象下降，地方政府为了完成需要承担的事权，不得不增加财政外收支，这不仅加重企业、社会负担，还可能导致腐败滋生。“中央千根线，地方一根针，地方的压力确实很大。”江西省财政厅调研员邓珺表示。

“造成这种情况的原因在于对1994年分税制改革的执行偏差，那时候的分税制讲的是财权与事权的相匹配，现在的分税制是事权与财力相匹配。一字之差，谬以千里。原来的地方税要建立一套体系，现在是越来越多的地方税，包括第一大税种要改为中央地方共享税。原来是分级预算，分级预算就是分级财政，分级财政就是分级管理，是两个不同经济单位，而现在这种关系已经有点混淆。分税制是三分，先分事，再分税，再分管。所以营改增的推动，看起来要让中央地方之间达成共识，从而推出央地之间财政关系调整的实施方案，实际上是应该先理顺央地关系之间的财政关系，才能真正意义上在全国范围内推开营改增。”高培勇表示。

但央地事权调整很复杂，至少有两个问题需要解决：在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，怎样裁决中央和地方的收入划分；各地区之间如何保证财政能力的均等化。“这不仅仅涉及到政府行政机关事权调整，还涉及到一些国家职能的调整；不仅仅是中央和地方的关系要调整，省以下各级政府的关系也可能需要调整。要从国家治理的有效性出发，在事权划分依据和标准上达成共识；没有共识，就事论事去划分，会陷入‘讨价还价’的纷争。”刘尚希表示。

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