冯俏彬：税制转型越拖延就越被动

    在中央政府力促经济稳定发展的背景下，税制深入改革再度成为关注热点。对于中国税制改革的现阶段目标，比如优化税源、矫正收入分配、维护社会公平、抑制私人产品与公共产品提供中的“负外部性”、促进经济社会健康和谐发展等，似乎各界并无大的异议，但对于税制改革的深入程度和推进速度，有从不同角度观察提出的诸多判断和批评意见。也许是为了回应一些质疑，最近官方主要媒体做了一些正面报道，强调税制改革正小步快走，并且下半年将在“深水区”行进，但从相关报道中也可见一些更需认真思考的问题。为此，《华夏时报》记者特别邀请长期研究税制改革的国家行政学院经济学部教授冯俏彬接受专访，以学术视角精准分析问题，阐述独到观点。

当前税负有实质性减轻

    《华夏时报》：这些年政府要为小微企业减税的声音、减税举措一直不断加强，据认为，今年2月起，企业所得税减半征收的年应缴纳所得额上调至20万元，一季度小微企业减税规模达240亿元。这个力度够吗？效果有多大？

    冯俏彬：首先，有必要分清企业纳税负担与实际承担税负这两个概念。我们曾做过测算，根据中国的税制结构，企业缴纳的税收最高达到总税收的90%，由此来看，负担相当之重。但在企业缴纳的税负中，一部分是其实际承担的税负，比如企业所得税等，大约占25%左右，另有75%的税收要以价格的方式进入产品或服务的售价之中，最终由消费者实际承担，企业并不是最终的税收承担人。对此，一定要有清晰的认知。其次，有必要弄清小微企业的定义和内涵。在统计学意义上看，小微企业目前有多少家，产值是多少，缴纳或承担的税负分别是多少，都必须有明确的数据。第三，小微企业所承担的税负中，有多少是应缴纳的税负，有多少是其他费用，也必须有明确的统计数据。

    总而言之，如果相关的数据还不明确，我们就很难确认目前对于小微企业减税的力度有多大，效果有多大。但毫无疑问的是，减轻小微企业税负，对于促进就业，对于经济的未来成长，都意义重大，也是这一届政府不断为之努力的一个重要政策目标，值得肯定。在减免小微企业增值税和所得税等方面，已取得成效。无论从减免增值税和所得税的事实看，还是从中央政府颁布的深化行政体制改革一系列举措的实施效果看，比如清理收费，特别是清理一些面向小微企业的收费等，都已使得小微企业的税费负担有实质性减轻。

    《华夏时报》：如何看消费税的减税趋势？

    冯俏彬：消费税改革的主要内容之一是调整征收范围，一些过去被认为是高消费的进口消费品，现在已经是普通消费品，这类消费品将不再列入消费税征税范围，而游艇、私人飞机等则被纳入消费税征税范围。至于离境退税，由于是一种国际通行惯例，也是一种税收对等原则的体现，随着出国旅行的中国民众不断增多，中国经济与国际融合的步伐加快，中国大陆对于国外游客实行离境退税政策，实属必然。

各地税收洼地正在被清除

    《华夏时报》：一些业内人士指出，今年上半年出台的税制改革举措，既与国家一系列稳增长举措相互配合，也体现出我国税制调整一以贯之的明确思路，那就是为低收入、大众消费减税，向高能耗、高收入要税源。但考虑到中国地区差异大，有人认为这方面是否不应一刀切？

    冯俏彬：从落实税收法定原则的角度看， 一个主权国家的税制或税法必须统一。我们看到，财政或税务部门正在推行的一项举措，就是清理各地的税收优惠政策，这项工作难度极大。这些税收优惠政策实际是各地方政府为招商引资而在自己权限范围内实行的很多税收减免政策，形成了各地各种各样众多的税收洼地，使得中央政府的统一税制变得支离破碎。这是中国经济发展过程中面临的一个很大问题。

    如果这项清理行动能够真正取得成功，则中国的政府与市场关系将重新得到规范。然而，中国地方政府间的相互竞争一直是推动经济增长的重要模式，清理各地方的税收优惠政策，将使得各地方政府的招商引资失去一个有力的工具，因此，地方官员对此多持保留意见。虽然面对今年经济下行的趋势，稳增长成为一项重要任务，清理税收优惠政策的步伐有些放缓，但从长远和全局来看，已经迈出的步伐必须坚持走下去。我们希望最终能够达到规范的市场经济国家那样的境界，即税制公平，税法统一，税收优惠政策不分区域，而分领域和行业。这也是中央政府财政部门在这个问题上的一个基本思路，这个思路符合市场经济国家的共同要求，也符合依法治国的基本方针。

税收法定原则约束政府之手

    《华夏时报》：税收法定原则如果得到真正遵循，那会是一个什么样的景象？

    冯俏彬：税收法定原则的核心要义之一在于，它首先是要约束政府，它所体现的是社会、公民与政府之间的经济关系。政府的运转，主要以税收形式抽取一部分社会财富来维持和维护。抽多还是抽少，按什么样的规则变动，规则变动之后如何执行，这些都涉及对政府公权力的约束。在税收法定原则之下，政府不能随意调整税收。通过立法程序形成的税法，政府不能够违背。本次深化税制改革，让税收法定原则走入《立法法》，是中国在现代化进程中，最重要的进步，是政府权力受到民意约束的真实体现，这对中国社会的文明进步，有着长远影响。

    税收法定原则的核心要义之二还在于，所有的纳税人在向政府缴税的时候，有明确的制度规定与计算方法，这对于整个社会的运转而言，可以节省很大的交易成本，就不会存在勾兑税务部门工作人员而得以少缴税的空间。在这个过程中，税务部门还要通过提高自己的服务水平，尽量便利纳税人，尽量使纳税信息公开透明，从而形成政府与公民之间的良好生态。

    《华夏时报》：简单而论，税收法定原则得到真正遵循的充分必要条件是什么？

    冯俏彬：首先，税收立法要真正立起来；其次，各级立法机关要真正发挥作用；第三，要建立税收立法的检查机制和申诉机制。如果纳税人受到了不公正的待遇，需要民告官的时候，要有正常通道。

中国目前若干个涉及税收的规定当中，只有三个税法，即企业所得税法、个人所得税法、税收征管法，其他都是暂行规定或条例。占税收比例最大的增值税、营业税、印花税等征管规定，都是暂行条例，都属于国务院颁布的行政法规。这其中的巨大问题，就是政府将参与社会财富分配的决定权交给了政府自己，既是运动员又是裁判员，既是切蛋糕者又是切蛋糕规则的制定者。如果没有税收法定原则加以规范，政府凭借公权力，就可以在极端的情形下，将自身利益的边界一直向前推，直到社会无法忍受为止，而这时就有可能带来全社会的危机。这种危机，古今中外，屡见不鲜。所以，税收法定原则的最重要作用，就是约束政府伸向社会要钱的手。要做好这件事情，需要全社会持续不断地努力和推动。

税改内容考验政府治理能力

    《华夏时报》：我们看到，税改进程多年来似乎一直不很顺利，个中缘由是什么？下半年会有明显的推进吗？

冯俏彬：上述内容正是当前税改之重点，即所谓“六税一费改革”。这项改革推进有的非常缓慢，也有的非常快。比如营改增，是近年来能够形成广泛共识、广泛认可并迅速在全国推开的一项税改内容。在国内许多行业实行营改增之后，这项改革现在进入到了难度最大的金融和房地产领域。财政部曾做过测算，营改增全部到位之后，全国减税规模达4000亿。这应可看成中国减税的一个大手笔。

进程最为缓慢的是房地产税改革，很多年都“只闻楼梯响，不见玉人来”。其原因非常简单，即站在中国税制转型的关键点上、站在从间接税转向直接税的关口看，房地产税作为典型的直接税，与居民个人和家庭有密切关联。这一税种会让民众对于缴税有非常明显的感觉，各方面一时还很难适应。在个人所得税，乃至还处于学界研讨中的遗产与赠予税上，也存在同样的问题。要让民众接受直接税，的确要有一个过程。因此，推进速度相对较慢。我们注意到，这类涉及政府运行的基本制度的税法，除了需要广泛听取民众意见之外，还需要有一套民意整合机制，但这套机制现在并不健全，这也是房地产税多年来只议不出台的一个重要原因。

    环境税的推进比较快。一些特定的历史事件，例如雾霾问题、PX项目问题等，促进了相关共识的形成，有利于这一税法的加快推进。资源税改革总体而言将增加企业的纳税负担，却再一次说明，这不是增加企业的实际税收负担，因为资源税也将计入价格，这实际上意味着在相关链条上利益的重新分配，因此存在一定的难度。所以我们看到煤炭行业的资源税改革一直进展缓慢，因为它涉及到煤电行业上上下下非常复杂的利益纠葛。但尽管如此，资源税的改革目前已经完成了百分之七八十。

    消费税的改革是近期税制改革的重点，第一步是调整了征收范围。第二步将涉及到消费税的征收方式问题，要由价内税调整为价外税。第三步是将消费税由国税调整为地方税，使之成为地方政府的财政收入。第四步，现在的消费税是选择性征收，只针对二十几类商品征收，但理想状态是普遍性征收。

个税改了很多年，但改革的路径错误。今后，核心重点将不再是调整起征点，而是调整征收模式，即由分类征收转变为分类和综合征收相结合的征收模式。这一模式调整到位，需要相当多的基础制度的支持。另外，需要认真讨论个税的税率问题。

上述税制改革内容，相当多地涉及到政府与民众与社会的关系问题，是对政府治理能力的极大考验。中国要从前现代社会迈入现代社会，一个重要标志就是政府与民众的关系更加紧密，政府要更多地学会如何与民众打交道，而不再仅仅是与企业打交道。

应坚定正确方向审慎推进

    《华夏时报》：政府部门领导人已经提出下半年税制改革要啃“硬骨头”。这硬骨头如何啃得动？

    冯俏彬：我理解的所谓硬骨头，一个是营改增的全面收官，包括对于金融行业和房地产行业的改革要全面到位。这方面理论上没有任何问题，主要是操作层面的一些难题，但可以肯定地说，今年能够完成。还有一个是个人所得税改革。房地产税是硬骨头之一。由于直接涉及到民众切身利益，而现在民意的整合机制不够强大，所以处理起来比较复杂。总体上看，学术上论证现在已很清晰坚实，但政府推进这些改革，应会考虑到社会的接受程度，而不会太超前。

    《华夏时报》：个税改革空间有多大？

    冯俏彬：现在一方面全社会都在说，收入分配差距很大，政府必须要在调整收入分配上有所作为，另一方面每个人都不希望自己的利益被调整。因此，现在就要向发达国家学习，将百分之七八十的人口，都纳入到个税征收范围内。此外，个税税率要适度降低。对于那些收入不高的人群，应设零税率甚至负税率。从政府治理效果角度看，这绝对比不收个税要好得多。而按照家庭来计算和征收个税，则需要政府有很强的社会管理能力。现在来看，只有将个税模式调整到位之后，税率和起征点的调整才能够理出有据。

    《华夏时报》：一些地方税收部门反映，去年税收收入有大幅下滑。但另一方面，中央政府仍在大力推进税制改革，其中有些改革是以减税为目标，如何看这样的格局？

    冯俏彬：你这个问题提得特别好。政府财政收入不断在下降，社会不断有强烈的减税呼声，收支矛盾十分突出。问题的实质是，社会有减税的愿望，政府却没有多少减税的余地。宏观税负到底有多重？它涉及到税、财政收入、政府收入等三个层次问题。经过我们的分析，社会反映的负担重，并不是税重或者财政收入重，而是政府收入重。以税计算的宏观税负，大约只占总量的20%。财政收入占比也不高，大约有22%。但政府收入的占比是36%。所以，核心问题是规范政府收入秩序。减负没错，是要减，但准确地看，是政府在税收之外以各种各样的借口伸向社会要钱的手，必须砍掉。

    《华夏时报》：展望“十三五”税制改革，对于下半年的税制改革，你有什么建言？

    冯俏彬：第一，营改增今年要全面收官，对此，财政部门的决心和传递的信息已很明确。第二，对于消费税，还要继续调整到位，特别是其征收范围，希望今年内能调定。对于消费税归属问题，也希望能有明确说法。第三，对于个税改革的讨论，要摆到正确的轨道上来。不妨放开讨论个税税率问题。第四，环境税应尽快出台。第五，房地产税的主体框架已基本确立，现在的问题是，要下决心推动其进入立法通道，希望2017年能如期出台。

    此外，必须要强调的一个问题是，税制改革要坚定方向，在特定的历史时期，即使是正确的税制改革，有的时候很容易因为这样那样的原因而夭折、停滞。但是，由间接税向直接税的税制转型，对于中国社会的全面现代化，实在太重要，甚至关系到国家的长治久安问题。因此，税制转型越推延，今后就会越被动。应当坚定税收改革方向，审慎推进改革。

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