刘尚希：搞分税制不能“一刀切”

来源：华夏时报

发布时间：2015-01-23 22:15:00

摘要： 2014年，深化财税体制改革高歌猛进，中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）部署三大任务，其中预算管理和税制改革已经全面推开，剩下中央与地方事权和支出责任划分的改革令人期待。

本报记者　吴建华　北京报道

2014年，深化财税体制改革高歌猛进，中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）部署三大任务，其中预算管理和税制改革已经全面推开，剩下中央与地方事权和支出责任划分的改革令人期待。

按照《方案》给出的时间表，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。2015年无疑将是全面深化改革的关键之年，财税改革何去何从，重点何在？央地财政关系改革能否破冰？地方债务风险能否得到有效掌控？带着这些问题，《华夏时报》记者近日专访了财政部财政科学研究所所长刘尚希。

今年重点是预算法落地

《华夏时报》：今年的财税改革重点会放在哪里，可能会取得哪些实质性的进展？

刘尚希：如何让预算法落地，应是2015年财税改革的一个重点。这不仅仅是财政部一个部门的事情，涉及到各级政府，各个部门，做起来难度很大。要使预算法具有可操作性，就得抓紧制定预算法实施条例。预算法没有详细规定的要靠实施条例来明确。

此外，中长期财政规划的试编也非常值得期待，我们现在只有年度预算，没有中长期的财政考虑，导致决策短期化。只有把年度预算与中长期财政规划结合起来，才能使年度的预算更好地考虑长期目标，预算资金的分配在时间上才能更加合理。

以前谈预算管理更多的是空间概念，从中央到地方，到各个部门，很少有中长期时间概念。把空间概念和时间概念结合起来考虑，这样预算的制定才能更加合理，可持续。

今年税制改革的重点是增值税要进一步扩围，其次是资源税和消费税，税率、征收环节、范围可能进行调整。这三个税种在2015年很可能要进一步地改革。而房地产税和环境税已经明确要通过全国人大立法来推进改革，此外，个人所得税改革也要通过修改法律，程序比较复杂，今年能不能有实质进展，还是个问号。

央地关系：

决策权下移，执行权上移

《华夏时报》：中央与地方事权和支出责任划分的改革今年能有进展吗？

刘尚希：中央与地方事权和支出责任划分，也称为财政体制改革，现在还处于研究阶段，这项改革有两个前提条件，一个是税制改革基本完成，第二个是中央与地方事权的划分基本清晰。而中央与地方事权的划分，不是财政部，甚至不是国务院能确定的，可能要由中央深改组统筹考虑。

中国与西方国家事权的划分方式是不一样的，西方发达国家普遍按事权的项目来划分，比如说国防、教育、社保、市政等，明确划分到不同级别的政府，只有少数事权由两级或三级政府共同负责。按事权项目划分，意味着谁决策、谁掏钱、谁执行，权责相对统一。

我们国家是按事权的要素来划分，事权的四个基本要素是决策、执行、花钱、监督，我们除了国防和外交是由中央统一决策、执行、花钱，其他的事权都存在中央地方共担支出责任的情况，中央决策，地方执行，地方花钱。在这种情况下，要把西方国家那套事权划分方式搬到中国来非常困难。

事实上，事权调整方面，我们现在已经在做一些工作，体现为部分决策权的下移和部分执行权的上移。比如说大力推进简政放权，就是把决策权更多地下放给地方，这是决策权的下移。执行权方面，涉及到国家安全、跨区域环境治理等重大问题，逐步调整为中央政府执行。

如果事权的改革明确下来，那么财权的划分，财力的配置，包括转移支付制度的改革就有了依据。

《华夏时报》：目前中央财政直接支出比例过低（只有15%左右），转移支付规模较大，央地财政支出的比例近期应当作怎样调整？

刘尚希：中央支出比例过低，就是由中央决策、地方执行这样一种事权划分带来的。事权上移是一个很复杂的事情，哪些事权适宜于中央直接来做，哪些不适合？如果不能确定，那就只能通过传统的方式，以转移支付的形式委托地方来做。

另外，这还涉及到公有制条件下的产权制度如何构建的问题。比如土地、矿山、河流等国有资源的使用由谁来决定？现在名义上是“国家所有，分级管理”，但由于中央没有明确的法定授权，实际变成分级所有，地方拥有完全的收益权。

地方政府税权较小，而财产权却很大。把土地等国有资源收益考虑进来，算综合财力账，地方财力比重更大，地方支出比重更高。

《华夏时报》：省以下财政体制改革怎么改？

刘尚希：说白了就是省以下要不要搞分税制的问题。以前大家在探讨财政体制的时候，可能不由自主想到的就是中央、省、市、县、乡各级政府平均分权，所谓一级政府一级财政，实际上是不可能的。国家拥有的公共权力事实上不可能在各级政府之间平均划分。

在当前条件下谈国家治理体系，基本框架应该是五级政府，两级治理。治理级次与政府级次是两个不同的概念，前者是基于公共权力的划分，后者是基于公共管理的划分。目前我们的财政体制属于两级体制：国家体制、地方体制。国家体制就是解决好中央与地方关系。而地方作为一个整体，属于与中央相对应的一级。有些权力可以在中央与地方之间划分，却不能在省以下划分，例如，征税权、举债权。

在两级治理的框架下，省以下财政体制搞不搞分税制，不能一刀切。允许地方层面的差异和因地制宜，这样，很多的问题就可以化解。

直接债务或有

债务要建立区分标准

《华夏时报》：存量地方债务清理结果已于1月5日汇总上报财政部，您对今年地方债务的风险如何判断？

刘尚希：地方政府性债务和地方政府债务是两个概念。政府性债务包括政府债务和投融资平台债务，而地方政府债务是指政府负有直接偿还责任的债务。

对于地方债而言，最大的风险不是政府的直接负债，而是或有负债。有的人说地方债有多少没有纳入进来，实际上就是指或有债务。

目前，政府直接债务和或有债务，在界定上还存在障碍，政府会计准则要尽快建立，尤其是关于政府债务的具体准则。

当前经济依然面临较大的下行压力，中央经济工作会议强调积极的财政政策要更有力度，这个力度至少要表现在财政赤字总量上。以此来看，2015年新增的地方债不会比2014年少。