宪法中税收条款应予补充完善

　　■刘佐

　　2011年召开的第十一届全国人民代表大会第四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其中提出加强税收法治建设；2013年召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出完善中国特色社会主义法律体系，落实税收法定原则；2014年召开的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中进一步提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

　　既然中国要全面推进依法治国，而中国特色社会主义法律体系的核心是宪法，根据中共中央、全国人民代表大会的上述要求，加强税收法治建设，落实税收法定原则，就应当首先完善宪法，即补充和完善宪法中的税收条款。然后，以此为基本准则，完善税收法律和相关法律。

　　总结中国宪法的历史经验和教训，并借鉴外国现行宪法的相关内容，中国宪法中税收条款的补充和完善，似乎可以先从下列四个主要方面考虑。第一，将税收法定原则直接写入宪法，《中华人民共和国立法法》第八条中关于税收的基本制度只能制定法律的规定，似乎可以移植，并进一步完善。第二，根据中国实行分税制财政管理体制的需要，规定不同层级的税收立法权，理顺中央政府与地方政府之间，以及各级地方政府之间的税收分配关系。第三，全面规定自然人、法人和其他组织依法纳税的义务和可以依法享受的权利，增强纳税人依法纳税的意识，保障纳税人的合法权益。第四，规定相关的配套措施，如建立以税收为主体的完整的政府收入体系，合理、规范、公开的预算制度和科学、严密的审计制度等。

　　税收法定原则的具体落实，应当根据宪法规定的原则和完善税制、税收管理制度的需要与可能，来区别不同情况，逐步推进，并尽量加快步伐。条件已经比较成熟的税收行政法规（如关税条例），可以先行升格为法律；条件暂时不太成熟的税收行政法规（如消费税暂行条例），应当先行完善行政法规，待其比较成熟以后升格为法律；正在改革中的税种（如增值税、营业税），应当加快改革步伐，在改革完成以后适时制定法律；已经制定的某些税收法律（如个人所得税法、税收征管法），也应当随着有关税制和税收管理制度的改革尽快完善。

　　至于涉及税收的其他法律（如刑法、民法、预算法和会计法等），可以采取“交互跟进”的方式。第一，在修改宪法中的税收条款和税收法律以后，应当及时修改相关法律中的有关条款。制定此类法律和修改此类法律中涉及的税收条款，都宜粗不宜细，以免出现税法规定零散、不规范和不统一；对于某些经济、社会事务产生不必要、不适当的干预，由于修法工作繁琐而影响执法工作效率等现象。第二，宪法修改、与税收相关的其他法律制定和修改以后，税收法律需要相应修改的，也应当及时修改。

　　（作者为中国财税法学会副会长、国家税务总局税收科研所原所长）

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