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土地出让金的用途边界

作者:李宇嘉

来源:华夏时报

发布时间:2014-09-10 23:09:00

摘要:土地出让金的首要功能就是供给城市公共设施,包括道路交通、医疗卫生等基础设施和地下管网、水电煤气等市政设施。



李宇嘉
    不管是各级人大审议地方财政决算,还是各级财政部门披露政府基金的支出情况,土地出让金的收支从来都只显示笼统的总数而没有分项明细。关系到土地出让金流向的因素有很多,如出让形式、出让用途、出让来源,而每一宗地出让又涉及到土地储备、平整、规划等环节,涉及到不同的政府部门。因此,土地出让金用途监管是一个系统工程。
    土地出让金的首要功能就是供给城市公共设施,包括道路交通、医疗卫生等基础设施和地下管网、水电煤气等市政设施。由于地方政府一般预算内收入(主要是税收收入)仅供政府运转支出,即所谓的“吃饭财政”,再加上我国地方政府不具备在资本市场融资(发行地方债券)的信用,也没有征收房产税的基础,在城市化快速推进的背景下,地方政府应对公共设施需求剧增,只好依赖土地出让金。而且,土地出让金在短期内筹集规模化资金和撬动社会资金上,具有非常高的效率。
    土地出让金的另一个功能就是支持经济增长,主要是工业项目和工业园区公共设施的建设,包括工业园区土地开发、“三通一平”、工业物流仓储建设等。2011年加入WTO后,各地纷纷发展外向型经济,大力招商引资和建设工业园区。但是,分税制后地方中央财权事权不匹配开始暴露,为弥补分税制的不足,国家默认地方以土地出让金补缺财政。
    由于国家对地方政府实施“GDP竞赛”式的政绩考核体制,地方政府为提高招商引资竞争力,让工业园区所需基础设施尽快上马,减免地价、土地折价或返还、以土地来偿债、支付政府扩编支出等现象就比较普遍,这是财税体制、央地关系、政绩考核等出问题所致。因此,土地出让金在这些方面的支出属体制使然,很难说不具有合理性。
    以2011年为例,该年31052亿元的全国土地出让金收入中,征地拆迁补偿支出占比为46%、城市建设支出占比18%,土地开发支出占比17%,廉租房、农田水利建设、补助被征地农民等合计占比6%,其他支出占比12%。因此,土地出让收入的“大头”在用途上是合理的。但是,由于政府直接涉足基础设施建设的各个环节,包括项目规划、招投标、投融资和运营,特别是直接涉及到了项目运行等市场化环节,土地出让金减免与否、折价和返还多少,对于项目成本和盈利影响非常大,而且完全是少数官员说了算,甚至是一官独大。在整个土地及项目开发过程处于封闭运行的情况下,任何一个环节都可能存在权钱交易和利益输送的可能等。
    因此,从数字上看,土地出让金支出的“大头”是合理的,但这个数字可能被做高了,比如做大拆迁成本、做高基建投入费用、将代建政府项目计入其中、做大投融资成本等,从过去三轮针对部分省份审计的情况看,这些问题普遍存在。另外,国家强调土地出让净收益的10%要分别用在廉租房和农田水利建设上,但这些支出不符合地方政府利益,地方会想方设法做大土地开发成本、降低净收益,故这些方面的支出也被做高了。
    本质上,在现有的财税体制、央地关系下,土地出让金用于城市基础设施和工业园区建设是合理的。但是,由于土地出让金是中央地方在财权划分上讨价还价的产物,是分税制下的地方政府承担城市建设和发展经济的资金来源,造成中央对地方在土地出让金收支上的话语权较弱,土地出让金在地方封闭运行。而且,土地出让金支出与基础设施项目规划、招投标、投融资、项目核算和运行等各环节搅在一起,权力与微观领域纠缠不清,造成利益输送和权钱交易。另外,公共服务的边界在哪里也不清晰,土地出让金无谓地消耗在一些形象工程上,事实上脱离了公共设施的范畴,土地出让金很难保证真正用到基础设施和工业园区建设上。要消除土地出让金乱象、回归公共服务供给本质,长期看,一方面要弱化地方政府经济增长职能;另一方面,城市经营性基础设施要引入社会资本来供给,政府只定位于供给基础公共服务,隔绝地方政府对项目开发的直接干预。这样,地方政府挖空心思动用土地出让金的激励就少了。短期内,由于体制改革难以一步到位,要严格政府全口径预算管理和土地出让金“收支两条线”,让土地出让金真正发挥地方“第二财政”的作用。
(作者为深圳市房地产研究中心研究员)

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