怎么管住“钱袋子的权力”
摘要：在中国资本账户开放之后，环顾世界，还有哪里能找到“所罗门的宝藏”呢？也许只有中国股市了。
赵灵敏
自2009年广州市第一次公布市级部门财政预算以来，预算公开就成了每年上半年从中央到地方各级政府的规定动作。目前，部分省份2014年度预算和“三公”信息正陆续披露，3月31日，财政部也向社会公布了2013年财政部政府信息公开工作年度报告，并表示，2014年将从五方面进一步加大财政信息公开力度，其中包括加大“三公”经费公开力度，细化公开内容等。
在现代文明社会，公民个人和政府的关系，其实可以简化为纳税者和收税者之间的关系。政府向公民征税，以税款提供公民个人无法提供的公共物品和服务——如公路、路灯、治安、消防、环保、国防等。而政府提供怎样的公共物品和服务，要花多少钱，钱要怎么花，被谁花，每个项目分摊多少钱？则需要向民众详细地、原原本本地陈述出来。这就是每年各级政府要向民众公布财政预算的意义。而现代民主国家的议会正是在取得了“钱袋子的权力”、对征税等花钱的事项严加规范之后，才逐渐形成了宪政体制。因此，预算公开的意义不仅在于保障公民的预算知情权、参与权和监督权，提升政府的预算管理水平，也在于倒逼和监督政府将有限的资源配置到可以最大限度地满足公共需要的领域中去，打造一个服务型政府。而从长远看，它更是实现宪政民主的另一个蹊径。
而在我国，预算公开经历了一个漫长的过程。1949年之后的很长一段时间里，财政预算等信息一直属于需要保守的国家秘密。1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》规定，“国家财政计划，国家概算、预算决策”等事项属于保密内容，在此种情况下自然谈不上预算公开。甚至到1997年，国家保密局和财政部制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》仍然规定，财政年度预、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开。直到2008年施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》才将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为重点公开的政府信息，此后，预算公开才成为各级政府的法定义务。
今年两会期间，李克强总理在《政府工作报告》中指出，各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。但在现实层面，预算公开虽然已经成为各级政府无法回避和推卸的责任，但在实际操作上，仍然存在着大量不尽如人意之处。
首先，完整的预算包括从预算编制到预算的审议批准、执行、调整和决算的全过程，而现今的预算公开仅仅限于经人民代表大会审议批准的预算案公开，属于预算过程中的一个环节公开，是不完整的预算公开。在人大会议开始前，公众无从知晓预算制定的任何重点或指向，也未见财政部门征集公众意见。如果预算制定者不了解民间诉求和百姓关切，预算又如何能够真正回应各界期望呢？也就是说，在预算公开之前的制定阶段，完全是行政部门在主导，公众无法参与，缺乏一个互动和反馈的过程，只是到时间把制定好的预算公布出来。而在美国，众所周知的事实是，国会和政府经常在预算的制定阶段就争执不休，多次导致政府关门。这样一个拉锯过程，其实就是一个平衡和吸纳各方利益的过程。另外，从目前的情况看，人大代表对预算的审查也基本是在走过场，全国人大代表赵冬苓日前在接受媒体采访时就表示：“晚上把预决算表送到我房间，厚厚三本预决算的表，第二天就要讨论，我觉得作为一个普通代表，不可能在这么短的时间内读那么长的一个表。”
其次，目前的预算公开，最大的问题是绝大部分人根本看不懂。不仅老百姓看不懂，就连财税专家蒋洪、安徽省财政厅厅长罗建国等业内人士也直言看不明白、糊里糊涂。当前我国的财政支出预算体系按功能分为“类”、“款”、“项”、“目”四级科目，依次逐步细化。而目前的预算公开大多只是徘徊在“类”和“款”层面，内容比较粗泛，几张简表汇总数字，只报大账不报小账，无法落实到具体的开支对象，即便将其和决算表格一一对应，公众也没有办法判断这些开支是否合理合法。晒预算的目的是为了让公众监督，而如果公众看都看不明白，监督就无从谈起。
对于这种情况，有一种看法认为预算是一门专业，普通人看不懂很正常。在2010年的两会上，全国人大代表、湖北省财政厅厅长王文童就表示，爱因斯坦的相对论不是每个人都能懂，预算报告也存在专业问题，所以不需要每个代表都能看懂。这种以专业为借口的傲慢与自大，忽略了美国、中国香港等地方普通人一目了然、细化到一台打印机、一支铅笔的价格的预算，也忘记了被网友称为“政府全裸第一例”的四川巴中市巴州区白庙乡政府的预算：该地2010年公开的预算详细地记录了每分钱公务花费，连“花1.5元购买信纸”、招待上级官员烟酒的花费都悉数公布了。说到底，公众看不懂预算，并非财政预算太难、太专业，而在于公开预算的政府部门对待公众知情权和监督权的态度。未来，可以考虑在国家层面设计预算公开的文本格式和标准，进一步细化支出账目，加强对预算的监督问责。
第三，预算公开之后的监督和问责还无从谈起。目前，我国的预算年度是从每年1月1日开始的，而全国人大会议是在3月，等代表们审议时，预算实际已经开始执行了，你说你的，他花他的，公开的意义大打折扣，形式大于内容。而且，有些不合理的财政支出即使被公开了，公众也深感愤怒，但政府部门仍然可以我行我素，公众也无可奈何。典型的例子如广东省对于机关幼儿园数千万元的天价投入，其账目年年公布，人人皆知，但是有关部门不仅不进行纠正，反而年年增加。在这种情况下，预算是公开了，公众的知情权也得到了一定程度的满足，但对于不合理的支出，仍然无法产生实质性的监督和纠偏作用。这样一来，预算公开就成了一场每年上演一次的“秀”，大家认真地走过场，曲终人散之后，一切却依然如故。
(作者为资深媒体人)
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