社会救助法“降格”火线出台

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 王晓慧 北京报道

    20年踟蹰不前的社会救助相关法案，终将迈出一小步。
    2月25日，记者从民政部了解到，根据社会各界意见修改完善的《社会救助暂行办法（草案）》（下称“《办法》”）已报国务院审议，将于审议通过后发布。
    “《办法》是一个过渡性的行政法规，力度虽不及之前业内一直呼吁的《社会救助法》，但相对现行的社会救助体系而言，也算是一种进步。”2月25日，社科院社会政策研究中心秘书长唐钧接受《华夏时报》记者采访时表示，《办法》涉及的救助范围大了，对此前分散的低保、特困人员供养、受灾救助以及医疗、教育、住房、就业等方面社会救助措施作出统筹部署。
    据了解，《办法》的征求意见、修改、审议以及出台在不及两个月的时间内便一气呵成，而这也意味着，拟议多年的《社会救助法》立法进程暂停。
“曲线”出台
    社会救助由“法”降格为“暂行办法”，背后有什么难言之隐？
    社会救助是社会保障安全网的“兜底线”，就其性质而言是面向全体社会成员的，是公民生存权的最后一道保障，有关机构从上世纪90年代初便开始了社会救助法的立项和研究起草工作，但时间过去了20年、历经5届全国人大，社会救助法仍未能出台。
    因此，多年来，我国宪法虽为社会救助设定了原则性规定，但是半个多世纪以来，我国的社会救助制度基本上是通过《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》等行政法规和规章加以规范的，并无专门的法律依据。
    记者采访获悉，社会救助涉及多个部门，各部门均想将自己负责的相关工作纳入法律，但各自领域的步调并不一致，如：最低生活保障制度管理和运行有一套相对成熟的机制，但教育救助、住房救助等还没有；住房救助到底属于住房保障部门管理还是民政部门管理，各部门的分歧也很大。为此，人大常委会在拟议过程砍掉了其他部门的救助内容，但是，这样一来又起不到社会救助应有的作用。
    事实上，社会救助法自上世纪90年代开始讨论，最终都卡在“大救助”这个概念里。
    2013年12月25日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，审议《社会救助暂行办法（草案）》，并向社会公开征求意见。也就是说，暂停《社会救助法》立法进程，转以行政法规的形式出台，即由国务院制定一部社会救助法规。
    既然不能一步到位，就暂且寻求一个退而求其次的方式，走“曲线救国”的路线。
    “由于涉及很多部门的利益，《社会救助法》在立法过程中受到了很多干扰，先以《办法》的形式实施，几年后形成一个既定格局，立法就相对容易些。”唐钧强调，此次《办法》把各部门的“希望”融合其中，而暂行办法仅需要国务院通过。
立法进程一小步
    无论是权宜之计还是长期国策，大家关心更多的还是《办法》是否能完善现有的救助体系。
    民政部副部长窦玉沛介绍说，《办法》是通过法律制度的形式，把最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及住房救助、教育救助等八个方面用法规的形式固定下来，努力防止政策的碎片化。
    同时，针对低保中存在的“骗保”、“漏保”、“关系保”等现象，民政部也建立了低收入家庭认定指导中心，全国有20个省份建立了这样的中心，有30%的市县区建立了核对机制。按照民政部的时间表，2014年将有70%的市县区要建成核对机制，到2015年底在全国全面建成这项机制。
    “《办法》的救助范围虽有扩大，但依然有很多方面没有得到突破。”唐钧表示，首先，社会救助是公民的一个权利，这一点在宪法里虽有这个层面的意思，但在具体立法里却避而不谈；其次钱由哪儿来；最后谁来操作，也就是经办机构是谁，也不明确。
    在唐钧看来，社会救助的经办机构应由专业的社工团体来做，这是国际惯例，而这也是有效阻止“人情保”等问题的解决办法和途径。
    “《办法》的框架太粗，这样就会给执行带来很大的麻烦。”2月25日，首都经贸大学社会保障研究中心主任吕学静接受本报记者采访时表示，很多国家的相关立法的规定非常细，救助原则、执行机关、分责机关、资金来源、如何追偿等方面都非常明确。
    记者从民政部了解到的数据显示，截至2013年，我国低保等社会救助人员逾7981万，总支出1740.3亿元。
    “从数据上来看，社会救助资金的支出不算少，但执行过程中怎么监管，怎么分责，都不明确。这么大的财政投入，没有立法，问题很大。”2月25日，一位专业人士接受《华夏时报》记者采访时甚至认为，《办法》算不上进步，目前的社会救助正陷入低谷时期，《社会救助法》何时出台又将遥遥无期。