淘汰落后产能的中国式困局
摘要：工信部公布了首批19个行业淘汰产能企业名单。而2003年开始第一波调控时，列入落后产能名单的只有钢铁、水泥、电解铝这三个行业，10年过去了，名单上的行业多了5倍。
华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 陈岩鹏 北京报道
7月25日，工信部公布了首批19个行业淘汰产能企业名单。而2003年开始第一波调控时，列入落后产能名单的只有钢铁、水泥、电解铝这三个行业，10年过去了，名单上的行业多了5倍。
10年调控，一波接着一波，但过剩行业的产能却突飞猛进，陷入了“越淘汰越过剩”的怪圈。一位接受采访的学者认为，其根源是政府主导经济的增长模式，在不科学的财税体制和政绩考核体制下，地方政府面临较大的增收压力和动力，对于吸引工业投资发展经济具有天然的冲动。
“应改革财税体制和以考核GDP增长为核心的官员晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。”日前，工信部一位副司局级官员在接受《华夏时报》记者采访时表示。
越淘汰越过剩
风雨欲来，已有征兆。
今年5月，发改委、工业和信息化部联合下发《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，通知指出，中央已把化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能过剩矛盾作为今年的工作重点。
7月24日，工信部网站发布了《铝行业规范条件》，旨在遏制重复建设，化解电解铝产能过剩矛盾。工信部一位官员向本报记者透露，电解铝只是打了个头阵，接下来会有更多行业过剩产能的具体实施办法出台。
7月25日，工信部在网站上公布了首批19个行业淘汰产能企业名单。
这也是中央政府又一波调控过剩产能的开始。自2003年底开始，抑制产能过剩就成为宏观部门的调控关键词之一。当年12月，国务院下发103号文把钢铁、电解铝、水泥三个行业列入产能过剩名单。这是第一波，第二波是在两年后。2006年3月，国务院《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》中，钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车、水泥、煤炭、电力、纺织等10个行业被列入产能过剩或潜在过剩行业。
工信部运行监测协调局局长肖春泉近日在一次会上表示，目前我国宏观经济遇到的最大问题是产能过剩。比如，我国钢铁产能不但超过市场需求，也超过全球供应能力，存在严重产能过剩问题。根据相关行业协会的数据，钢铁产能从2003年近3亿吨扩张到2012年的超过10亿吨，其中约60%的项目未获得国家审批。
值得注意的是，这次淘汰落后产能中，涉及到1433家企业，其中水泥企业就占到527家，水泥行业的产能过剩问题也是最严重的。
在几波调控中，水泥都是被“照顾”的重点，国家三令五申用行政审批严控水泥行业的产能扩张，即使这样，2009年后水泥产能仍然大幅提升8亿吨。截至2012年底，国内新型干法水泥生产线1637条，水泥产能达29亿吨，总产能利用率不足75%。
产能过剩诱因
在肖春泉看来，下半年我国经济可能面临的困难中，产能过剩与需求不足的矛盾排在首位。
“拿钢铁行业来说，以上半年日产粗钢215万吨来推算，今年粗钢产量很有可能会达到7.9亿吨，而年初预计今年产量为7.5亿吨，比当初预想的产量多出了一大截，供远远大于求。”兰格钢铁信息研究中心主任王国清说。
而《钢铁工业“十二五”发展规划》预测的粗钢需求峰值弧顶区位于7.7亿-8.2亿吨之间。更为严重的是，过去几年投资的产能集中过度释放，还没有获得收益时却迎来了还本付息潮，这使得钢铁行业负债率高企，资金链断裂的风险度在上升。
据钢铁协会统计，前五个月重点大型钢铁企业资产负债率达到69.4%，融资难、融资成本高是近年来钢铁企业普遍遇到的问题。
“在这种情况下，相当一部分企业无意减产。”工信部总工程师朱宏任表示，“在钢材价格持续走低的情况下，钢铁产能持续释放，企业主要担心市场份额流失，防止银行停贷风险。在不盈利的情况下，仍然保持不断进行生产。”
对于产能过剩的原因，中国投资协会会长张汉亚表示，目前经济增速放缓，社会总需求不足，再加上过去几年投资不断释放的产能，最终导致了很多行业产能的相对过剩、供过于求的局面。
数据显示，2008年制造业投资增长率是27%，2009年是26.8%，2011年提升到31.6%，目前这些大规模投资已经进入到一个新的产能释放高峰，水泥、电解铝、钢铁行业成为重灾区。但另一方面，我国的经济增速已经从去年四季度的7.9%降到今年二季度的7.5%，并且存在进一步下行的压力。
按以往的调控思路，当经济超预期下滑时，中央政府可能会调整宏观政策，集中审批项目来刺激经济，2003年非典、2008年国际金融危机，都采取了如出一辙的应对方法，这一方面把中国经济拖出泥潭，但同时也造成了产能过剩。
而本轮产能扩张则始于2009年4万亿投资计划和十大产业振兴规划，当时中央政府集中审批了一批基建项目，在投资需求增长刺激下，各地继续盲目扩张产能，一些新开工项目未批先建或违规建设，加剧了产能过剩局面。
“造成产能过剩的原因有很多，并不能把问题归咎于十大产业振兴规划，因为该规划也提出产业升级、调整，淘汰落后产能，只不过，当年地方发展的积极性太高，现在回过头来看，钢铁、水泥、有色等项目并没有批那么多，是地方后来增加的额外产能。”工信部一位副司局级官员对本报记者说。
地方投资存在过度膨胀的风险，是形成产能过剩的诱因之一。
工信部产业政策司副司长苗长兴日前表示，有关行业产能过剩扩张的一个重要原因，是这些行业对地方GDP、税收和就业的贡献度很高，各地均将其列入支柱产业。
“被调研企业都着重提出，地方政府在推进本地企业产能扩张、阻碍本地企业退出或被兼并中起到关键作用，这使得中央历次化解产能过剩的政策无法落地，相反还加速了地方产能的扩张。”苗长兴说。
调控新思路
“集中审批、管控竞争行业发展的方式已难以抑制产能过剩。”工信部部长苗圩日前指出，要解决这一问题，还要尽快改变依靠行政审批的管理方式，转向更积极推动完善市场机制和减少政府的干预。
今年全国两会期间，政府明确提出，在本届政府任期内，国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一以上。4月24日，国务院第一批取消71项行政审批事项；5月6日，再取消和下放61项行政审批事项；6月19日，第三批取消和下放32项行政审批事项；7月22日，第四批取消和下放了50项行政审批事项。
以往淘汰落后产能的做法：宏观调控部门都是采取严控产能的无序扩张，加快淘汰落后产能，压缩现有的产能，提高产业的集中度，但是从长远来看，要解决这一问题，还要尽快改变依靠行政审批的管理方式，转向更积极推动完善市场机制和减少政府的干预。
张汉亚认为，政府通过下放审批权不断“退位”，就是希望把调节产能过剩交由市场，让市场发挥资源配置的基础性作用，通过市场优胜劣汰，最终实现落后产能的淘汰，而不是单纯地靠政府行政命令式的“关停并转”。
一些人士注意到，这次治理过剩，并没有采取发改委等部委“限产压锭”的老办法，而是发挥市场配置资源的基础性作用，依靠市场淘汰清理。
在苗圩看来，化解矛盾当务之急是严格市场的准入，推动产业政策、财政政策、土地政策、环保政策联动。
最新出台的淘汰落后产能实施办法也不再只是单一的手段，而是采取了综合方法和措施化解过剩产能。7月24日，工信部网站发布了《铝行业规范条件》，与原版本《铝行业准入条件(2012)》相比，新的文件对铝行业的企业布局、规模和外部条件、质量、工艺和装备、资源消耗及综合利用、环境保护等多方面进行了规范。
此外，在信贷政策方面，决策层要求严控产能过剩行业新增信贷投放。
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