政府破产的国际样本

    据美国媒体报道，美国密歇根州底特律市政府出现债务违约，若债主不接受重组方案，底特律市可能会在未来30天内破产，从而成为美国历史上最大的破产城市。底特律市政府6月14日宣布，即刻暂停支付部分未担保市政债券的利息与本金，以保留现金维持运作。
    政府破产在中国人眼中是天方夜谭，但却在世界范围内真实地发生着。近年来，小到日本北海道夕张市、美国加利福尼亚州的奥兰治县，大到北欧国家冰岛的中央政府，都已发生了政府破产。而美国联邦《破产法》的第九章专门规定了可以提出破产申请的地方政府范围：不包括州的自治体，也就是州以下的市和县等。在美国历史上，政府申请破产的事也不止一次发生过。1981年以来，美国共有42起地方政府宣布破产的案例，其中10件发生在最近4年。2012年夏天就有3个地处加州的城市（斯托克顿市、马麦斯湖市和圣贝纳迪诺市）宣布破产，不过，这几个城市的规模都不大，像马麦斯湖市只有8000人。而底特律曾经是美国的第五大城市，著名的“汽车城”，如果最终走上破产的道路，将因其149亿美元的长期债务和60亿美元的短期债务，成为美国历史上规模最大的城市破产案。
    和企业、个人的破产一样，政府破产的原因同样是因为入不敷出，而最明显的标志就是不能按期偿还债务。底特律的情形也是如此。1950年代，因为通用、福特和克莱斯勒三大汽车公司总部齐聚于此，底特律曾经红极一时。但过度依赖汽车业的单一产业结构，为底特律后来的衰败埋下了伏笔。1979年，美国销售的汽车有90%都是三大汽车厂商生产的，到了2001年这一比例已经下降到了40%。2008年的金融危机更给了底特律致命一击：三大汽车公司裁员14万人，2009年，克莱斯勒和通用相继宣布破产。这使得底特律的税收急剧减少，但与此同时，医保社保和维持政府运作的开支却是刚性的，无法削减。很快，底特律陷入了借钱堵窟窿的恶性循环。2006年底特律市政府的财政赤字为1.73亿美元，6年后的今天已经飙升到3亿多美元。收入太少，支出太多，破产就只是时间问题了。
    底特律破产的最根本原因是汽车业的衰落，而近年来美国其它几个城市的破产，原因则各不相同。加州奥兰治县破产的原因是投资失败，该县财务负责人把资金投资于高风险的华尔街债券市场，造成了16.4亿美元的巨亏，不得不在1994年宣布破产，成为当时美国历史上最大的政府破产案；10年前，斯托克顿市由于毗邻旧金山高科技公司聚集的湾区，房地产市场兴旺一时。但次贷危机爆发后，房地产泡沫破裂，给斯托克顿造成的打击超乎想象。近几年，该市已经成为全美房屋法拍率最高的城市之一。
    而政府破产的直接后果是无力维持原有的公共服务。由于政府债券通常是机构投资者购买，很少有普通老百姓购买，因此如果从投资角度来说，政府破产对于普通老百姓影响不是很大。但通常地方政府破产之后，治安会变差，因为地方政府没有钱支付警察的工资，有些只能支付最低工资给警察，或者按照兼职水平来支付，令警力流失严重。斯托克顿破产后，政府不得不大规模削减开支，砍掉了1/4的警力，1/3的消防员和40%的公职人员。当地图书馆开放时间缩短了，扫大街的人数减少了，邮局不但加了邮费，而且取消了周末送货；公交车则砍掉了一半左右的线路，车费却不断上调；而在高校，学费出现了增加，很多部门鼓励提前退休。
    宣布破产之后，就是漫长而痛苦的财政重整时期，政府要通过开源节流，改善财政状况，逐步还清债务。而美国法律规定，除非面临自然灾害，禁止联邦政府对州和地方政府实施直接救援，这就意味着地方政府不可能通过联邦政府的帮助来转嫁危机，避免破产。美国的政治体制也决定了民众和企业不会怕政府，因此政府不可能赖账。以此观之，美国地方政府破产的发生，和明晰的中央地方关系、透明的财政运作、驯服了权力的政治体制和无所不在的监管有莫大的关系。而破产对地方政府来说也并不见得是坏事：从防范债务危机的意义上讲，明确可预见的破产机制可以使地方政府时刻具有危机意识，对举债发展有所顾忌，从而达到防范财政危机发生的效果；从化解债务危机的意义上看, 破产可以将政府债务控制在一定的范围内，财政重整则有利于地方政府的财政状况回归正轨。
    在2011年之前，中国的地方政府并没有举债权，但实际上却长期存在着较为严重的地方债务问题。分税制造成财权的上收和事权的下移，地方政府要发展经济和民生，靠卖地的收入远远不够，举债的冲动很强烈。而政府的预算约束是软的，预算执行的随意性很大，且缺乏强有力的外部约束和监督；地方政府和中央政府以及银行之间的权责不清，地方向中央伸手、强迫银行提供贷款的事司空见惯。最近曹妃甸开发区和工商银行之间的风波就是一例。这样一来，地方债务就成了一笔糊涂账，风险居高不下。近日，审计署发布36个地方政府本级政府性债务的审计结果，发现地方债务在继续扩张，这两年到期债务较为集中，到期债务基本依靠借新还旧滚动，一些地方政府严重资不抵债，只管借债铺摊子不管还等。今年全国两会期间，全国政协委员、审计署副审计长董大胜表示，目前中央债务规模在7.7万亿元左右，地方债在10.71万亿元，“考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计，目前各级政府总债务规模在15万亿元至18万亿元之间。”而当下，地方政府的换届刚完成不久，新一轮的大项目热已经初现端倪，这意味着地方债将再攀新高。
    因此，国际性的投行和媒体很长时间以来都认为，地方债是威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手，中国将有可能因负债累累而导致财政上的崩溃。当然，这一幕至今并没有发生，这是因为地方政府自有应对之策：一是赖债不还，地方政府拖欠开发商的钱，开发商就拖欠包工头的钱，包工头就拖欠农民工的工资；二是加快卖地，把地从农民手中廉价收购过来，以天价卖给开发商，开发商再推高房价卖给百姓；三是由上级政府乃至中央政府还钱。这几种办法，最终买单的还是老百姓。但人人都明白，这些做法已经难以为继。在这种情况下，美国地方政府破产所提供的第四种选择，就具有了别样的意义。
（作者为资深媒体人）