两会代表委员激辩国库管理权

    华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 陈岩鹏 北京报道
    国库是应该由央行代理还是央行经理？一字之差，不仅影响到《预算法》的修改，更关乎我国财税体制改革的未来。
    2012年7月公布的《预算法》修订二审稿曝光，引起了众多争议。其中一大争议的焦点是，二审稿删除了关于“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的表述，拟赋予各级财政部门“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”和“加强对本级国库的管理和监督”的权力。
    在财政部的人士看来，这只是恢复历史的本来面目。但在央行人士看来，这意味着否定了人民银行的监督权，强化了财政的监督权，而这种预算编制、执行、监督集于一身的制度涉及不利于行政权力的稳健运行。
    在今年两会期间，国库管理权的激辩也备受代表委员们的关注，远远超出了全国人大常委会内部讨论的范畴。
    “去年在大家讨论的过程中，形成的一个共识是，央行经理国库制度安排的基本理念是它的职责分离和权力制衡。在财政资金的使用和管理中，央行和财政部门建立了一种相互分工合作、又相互制衡的关系，在财政资金的收支中执行不同的角色。更通俗地说，财政是政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。这是一个对国家的财政资金非常负责的制度安排。”3月13日，央行副行长潘功胜在答中外记者问时表示。
    轮回
    国库由“代理制”变为“经理制”还要追溯到28年前。
    在1985年以前，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托中国人民银行代理。1985年《中央金库条例》修改为《国家金库条例》时，才将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。
    至于其幕后的原因，财政部财政科学研究所副所长刘尚希解释说，主要是当时财政部没有设立国库管理机构，因而“顾不过来”。
    据刘尚希透露，当时央行对“代理”国库业务积极性不高，觉得这是“分外”的事情，影响了国库业务的开展。把“代理”改为“经理”，是寄希望于通过变成“分内”事来增强央行的责任感。
    而此后出台的《预算法》和《中国人民银行法》都沿用了“央行经理”这一提法。
    但在财政部门的人士看来，尽管1985年之后的表述从“代理”变成了“经理”，然而，在央行国库业务却没有实质性的变化，依然是之前“代理”时期的预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等内容，权限也依然如故。
    2011年起，我国各级政府财政部门推行了国库集中收付制改革，预算单位的财政性资金逐步纳入财政统一管理，财政部门通过国库单一账户（开设在人民银行）和财政专户（开设在商业银行）管理这些财政资金。
    随之而来的问题是，很大一部分资金不存放在国库单一账户内，而是以各种形式存放在大量财政专户内，形成了事实上的“第二国库”。
    而财政专户的合法化，无疑意味着授予了财政部门的主导权，财政部门自己监督和管理自己的账户，同时这也弱化了央行的经理权。
    争辩
    对于二审稿改掉“经理”的提法，刘尚希认为，“这只是恢复历史的本来面目。”
    “其实，无论从历史来看，还是从国库管理的现实过程来看，国库管理从来都是财政管理范畴，央行事实上只是在受国家财政部委托代理国库业务。”刘尚希表示。
    按照相关规定，《预算法》修正案只需要全国人大常委会审议通过，并不是必须要通过全体会议。也就是说，如果二审稿获得通过，国库将由人民银行“经理”变为“代理”。
    曾任央行副行长的吴晓灵深知这意味着什么：如果否定了现行的人民银行经理国库的制度，实际上就是否定了人民银行的监督权，强化了财政的监督权，这种预算编制、执行、监督集于一身的制度设计不利于行政权力的稳健运行。
    据了解，2006年之后的修订工作一直由全国人大和财政部共同参与预算法修订工作。尽管后来被全国人大预工委移交给国务院法制办，由国务院法制办来完成并推进，但最终出来的二审稿仍烙有很深的“财政部门”的印记。
    吴晓灵毫无讳言地说，在常委会内部审议过程中委员们的分歧很大，争论也很激烈。
    吴晓灵透露，财政部门人士的观点是，如果由人民银行来管理国库，并由央行直接向国务院和全国人大负责，那已经不是“经理”国库业务，而是成为与财政部并行的国库管理部门，按照责任主体唯一性要求，那将意味着财政部必须要并入人民银行，或成立“央行财政部”。
    “如果央行具有自主决策权，则意味着国家有两个并行的财政部门，财政运行将陷入混乱。”刘尚希称。
    吴晓灵反驳道，在现行的人民银行经理国库制度下，财政部门是财政资金出入库的决策者，人民银行是国库收支决策的执行者，两者的角色类似于会计和出纳，这是对国库资金这一重大经济资源高度负责的一种部门合作与制衡的有效制度安排。
    “此外，央行还被赋予的在具体经办预算收支业务过程中的事中监督权，这种监督既不需要增加额外成本，对财政也是有益的，同时也能为人大、审计监督提供信息支撑，是人大监督、审计监督的有益补充。”因此，吴晓灵认为，“人民银行经理国库的制度不应削弱，而且要进一步加强和完善。”
    建言
    本报记者3月14日从吴晓灵所在的全国人大贵州团了解到，由她撰写的《关于修改完善〈预算法〉的议案》得到60位人大代表的附议，并已提交全国人大，进入审议程序。
    在今年的两会上，央行经理国库的职能备受关注和热议。
    全国人大代表、人民银行武汉分行行长殷兴山建议，一是在修订的《预算法》中继续保留由人民银行经理国库的条款；二是在《预算法》中明确规定人民银行具有国库监督职责。
    “国务院颁布的《国家金库条例》对央行国库监管职责有明确规定，但现行的《预算法》对此并未提及，一些部门以此为由拒绝央行实施国库监督。”殷兴山说，“由于《预算法》的法律地位高于《国家金库条例》，如果《预算法》不明确规定央行具有国库监督职责，将不利于央行按照《国家金库条例》的要求加强国库监督。”
    全国人大代表、人民银行南宁中心支行行长杨小平表示，在修订《预算法》时明确继续实施人民银行经理国库制度，更好地发挥国库在预算执行中的促进和监督作用，提高我国预算执行工作的效率和质量；同时建议删除《预算法》修正案草案中“财政专户”的表述或者增加“财政专户开设在人民银行国库”内容，由国库单一账户核算所有政府财政收支资金。