用分权促进“官本位”转型

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商灏 北京报道

    3月10日，第十二届人民代表大会第三次全体会议上，《国务院机构改革和职能转变方案》正式公布。根据国务院机构改革方案，此轮改革不再保留铁道部、卫生部等7个正部级机构，新组建国家卫生和计划生育委员会等3个正部级机构。此外，该方案还重点指出政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分发挥中央和地方两个积极性。
    通过机构撤并向市场和社会放权让权的勇气固然值得赞赏和肯定，但要让人民真正满意，恐怕还要拿出更多的实际行动来。从现实的角度观察，如果要真正建立一个有限责任政府，依然任重道远。
    国家行政学院教授竹立家接受《华夏时报》记者专访时说，政府机构改革的核心是转变政府职能，而要在政府机构改革过程中实现“转变政府职能”这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的三权分立结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。只有这样，我们才能建立一个人民满意的政府，也才能实现大部制改革的目的。
政府职能转变须落实处
    《华夏时报》：本次大部制改革，思路有哪些新的变化？
    竹立家：随着《国务院机构改革和职能转变方案》的出台，新一轮大部制改革引起社会公众和舆论的广泛关注和讨论，成为新阶段中国政府改革的“焦点”问题之一，全社会上上下下对“机构改革成果”的期望值很高，对通过机构改革解决我们目前改革与发展过程中所遇到的矛盾和问题充满期待。因此，从现代社会治理的角度出发，在理论上理清“政府机构改革”的实质、目的和意义，并在实践中有效推进“政府机构的合理化”进程，达到“重构政府价值”的目的，就有着非常重要的意义。
    本次两会对以“转变政府职能”为核心的政府机构改革方案的说明，基本上使社会公众清楚了这一次政府机构改革的基本框架、涉及的部门和要重点解决的问题。
    从公共管理的角度简单梳理一下机构改革应重点解决的问题，我们可以看到，在理论上，政府机构改革的本身就是一个不断适应经济社会发展要求的过程，适应人民群众日益增长的物质和文化需求的过程。因此，在当代世界，政府机构改革一般被看做行政体制改革的重要组成部分，是提高政府行政效率和效能、完善政府治理结构、更好履行政府职能、重构政府价值、实现有效分权、提高政府社会管理和公共服务能力的必要手段。大部制改革的持续稳步推进，就是要逐步实现政府机构与现代社会治理要求相适应这一根本目的。
    《华夏时报》：虽本次改革方案从单一追求机构改革数量的增减转向以职能转变为主，注重效率提升和职能转变，但实际中的改革究竟能迈开多大步伐？
    竹立家：中国社会经过30多年的改革开放，经济迅猛发展，社会的现代化程度空前提高，人的权利意识快速增强，整个社会正处于一个关键转型期。在这一社会转型过程中，政府扮演着一个关键角色，政府能否真正履行好自己的职责，切实转变政府职能，政府机构改革是基本前提。只有政府机构设置与社会治理需求“合理对接”，政府对社会的有效治理才能实现。
    但是，政府机构改革与“合理设置”，只是政府结构或“组织形式”的变化，是能否实现政府职能转变的前提条件之一。政府职能能否真正实现转变，关键还是要看与政府组织形式相一致的政府活动的本质、权力配置、内在机制、价值标准和依法行政的能力是否发生真正的变化。因此，在以转变政府职能为目的的政府机构改革过程中，我们既要重视政府机构组织形式的改革，更要注重政府履行职能内在能力的提高。这就是说，政府的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”职能的实现，关键还是要靠政府自身的素质和能力的提升。
    要提高政府的能力和素质，在政府机构改革过程中，在重视政府机构设置合理化的同时，政府机构内部的权力相互制约、良性运行机制、权力合理配置等关键改革也非常重要，只有政府内部治理结构合理性增加，政府社会治理效用才会提高，政府成本才会降低，政府职能转变也才会落到实处。
建立“行政三权分立”
    《华夏时报》：方案中所谓转变政府职能是否意味着为了未来推动更大的包括政治、经济体制改革做基础性制度准备?
    竹立家：转变政府职能必须实现“有效分权”。有效分权的含义有三点：一是在政府内部划分各级各类政府机构职能之间的权力边界，厘清权力清单，合理界定各级各类政府机构的权力性质，正确区分政策性机构与执行性机构的不同职能；二是权力下放，即尽量把上一级政府的权力向更切近服务对象的下一级政府下放，减少行政审批的程序和事项；三是权力转移，即政府权力向社会、企业，甚至个人转移，大幅度减少行政审批事项，形成“政府的归政府、社会的归社会、市场的归市场”的现代社会“共同治理”模式，真正使政府职能转变落到实处。
    《华夏时报》：历史地看，一些重大的改革必然遇到巨大的利益阻碍，从而导致反弹或最终执行不到位。这次改革要实现初衷，如何避免陷入历史怪圈？
    竹立家：转变政府职能必须切实在行政机构内部建立有效的“行政三权分立”结构。行政上的三权分立，是指在政府机构内部形成决策、执行和监督权分开。
    从现代世界各国的现代社会治理经验来看，政府机构一般分为两类：第一类叫“政治行政机构”，主要指“内阁部委”这样的“政策制定和政策实施监督”部门，在我国也叫“大部制”，这样的政府机构数量很少，不承担具体的公共事务执行职能，各国根据本国的实际情况一般在11到18个之间，我国目前确定在25个，我个人认为基本符合我国社会发展的实际情况；第二类叫“官僚行政机构”，主要指具体承担“市场监管、社会管理、公共服务”等职能的政府“执行机构”，这样的机构一般很庞大，比如隶属于美国联邦政府的大大小小的执行机构大约有3000个左右，它们一般是按照国家相应的法律法规和公共政策进行独立运转，并接受来自政府内部、社会公众和立法机构的监督，对政府机构运行的监督，除了来自部委的“政策性监督”以外，还有来自政府内部的审计、监察等方面的法律监督。我们说政府机构改革，一个很重要的方法就是对政府机构的“分类改革”，形成政府内部的“行政三权分立”，不能混淆政府政策机构和执行机构这两类机构之间的界限，简单地合并同类项，使政府机构的职能更为混乱。
    而且，转变政府职能必须在政府机构内部形成三种“运行机制”。即“绩效评估机制、责任机制、奖惩机制”，特别是政府的“执行机构”的改革，形成这三种机制才能为切实转变政府职能奠定制度性基础。我们知道，政府机构改革的一个重要目的，就是要重构政府价值，使政府机构的公共产品和服务效率更高、效果更好，让人民更满意。政府机构组织形式的变化如果没有真正带来机构内部运行机制的变化，那么，政府的核心价值就很难实现，转变政府职能的目标就是一句空话。
“官本位”转变是历史必然
    《华夏时报》：你曾提出“官本位”向“民本位”社会的“结构性转型”，将真正实现“主权在民”而不在“官”，实现了用民主制度规范和制约权力。这种结构性转型是中国迈入“现代性”社会的关键环节。在你看来，这次机构改革的进程与你的构想，是否有某种相合的趋势？
    竹立家：我们原来提出的“微调”、“重构政府价值”、“行政体制内部分权和放权”等理念，与这次改革方案中的理念有很多相合之处。事实上，这次的机构改革与政治体制改革，与“官本位”向“民本位”转变，促使官员真正具有为民掌权、为人民服务的心态，都关系密切。
    《华夏时报》：中国人的“官本位”思想或官僚制度根深蒂固，改变或并不乐观？
    竹立家：无论是从历史上来看，还是从现实发展的角度来看，官僚制的权力结构模式都是人类文明的最高成就之一，是权力操作和有效运行的基本机制。到目前为止，虽然一些政治学家和经济学家在议论“后官僚制时代”的到来，甚至公共行政学领域中的“新公共管理学派”在20世纪90年代初就已提出官僚制的替代模式，如“企业家政府”、“市场导向型政府”、“扁平式政府”等，并提出许多相应的措施，如“引进微观经济管理模式”、“削减政府职能”、“合同出租”等，但这些都不可能改变官僚制的“塔字型、层级化”的基本结构模型。不可否认，官僚制确实存在着诸多弊端，但不幸的是在现有文明的条件下，我们不得不与它和平共处。
    与西方人不同，在中国人的文化遗传基因中，对政府的期望值一直很高，各级政府官员个人的行为得失直接代表着政府的整体形象，因此，治国先治吏是中国历朝历代统治王朝维持“大一统”的金科玉律。