国库管理权之争最早明年两会落定

    华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 陈岩鹏 北京报道
    中央国库的管理权归属之争有望在明年全国两会时尘埃落定。
    《预算法修正案草案(二次审议稿)》今年7、8月间向社会各界公开征求意见时，共收到创纪录的33万多条修改意见，其中的一个焦点问题就是中央国库的管理权归属问题。
    “有人提议由央行经理变为代理，也有人说应保留原条款。”12月4日，接近全国人大的一位知情人士告诉本报记者。
    公开征求意见的审议稿中，将现行预算法“中央国库由中国人民银行经理”一条删除，国库管理的具体办法由国务院规定。上述人士称，这个表述意味着国家最高立法机构不再明确授权给中国人民银行经理国库的职能。
    不过，据上述人士透露，国库到底是由央行经理还是代理，最终还须由明年全国人大会议审议确定。
    从“经理”回归“代理”
    在地方上，国库经理权的变革已经开始。
    云南省曲靖市着力推进以国库单一账户体系为基础的财政国库集中支付制度改革。其中一个转变是，改变资金结算方式，实现了由代理银行先存款后支付到先支付后清算的转变。
    “财政部门或预算单位开具支付凭证办理支付业务时，暂不动用财政资金，由代理银行先行垫付，并依据财政部门下达的授权支付额度控制单位支出，代理银行再与人民银行或财政预算外资金专户开户行进行资金清算，改变了资金层层下拨的支付方式，减少了资金流转环节，同时方便了预算单位用款。”曲靖市财政部门一位人士对本报记者说。
    “其实，无论从历史来看，还是从国库管理的现实过程来看，国库管理从来都是财政管理范畴，央行事实上只是在受国家财政部委托代理国库业务。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示。
    据介绍，在1985年以前，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托中国人民银行代理。1985年《中央金库条例》修改为《国家金库条例》时，才将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。
    对于把“代理”改成“经理”的原因，刘尚希解释说，主要是当时财政部没有设立国库管理机构，因而“顾不过来”。另外，当时央行对“代理”国库业务积极性不高，觉得这是“分外”的事情，影响了国库业务的开展。把“代理”改为“经理”，是寄希望于通过变成“分内”的事情来增强央行的责任感。因此，此后出台的《预算法》和《中国人民银行法》都沿用了这一表述。
    不过，尽管1985年之后的表述从“代理”变成了“经理”，但在央行的那一块国库业务却没有实质性的变化，依然是之前“代理”时期的预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等内容，权限也依然如故。
    刘尚希认为，现在改掉“经理”的说法只是恢复历史的本来面目。
    争议由来已久
    不过，复旦大学经济学教授韦森认为，在现在的体制下，如果在新的预算法中拿去“央行经理国库”这一条款，将会导致以后把管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”集中交给财政部门一家，从而产生一个收税和花钱不受任何监督和实质性制约的“超级财政部”，政府官员腐败寻租问题将会更难制约和监督。
    在韦森看来，近期财政系统连续发生系列案件，也暴露出现行国库体系的重大缺陷。目前各级政府和预算单位在商业银行的收入过渡账户和支出过渡账户逐渐膨胀，这些数目庞大的账户及其资金流向、流量和余额，既不受央行国库监督，也在立法机关视线之外，基本上在财政部门和代理银行组成的利益共同体内封闭式运行。
    对此，刘尚希并不认同。他说，如果由人民银行来管理国库，并由央行直接向国务院和全国人大负责，那已经不是“经理”国库业务，而是成为与财政部并行的国库管理部门，按照责任主体唯一性要求，那将意味着财政部必须要并入人民银行，或成立“央行财政部”。
    事实上，经理制和代理制之争由来已久。
    2001年以来实行国库单一账户制度，逐步将所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理，国库业务流程的变化，使央行的国库业务也发生改变，更侧重于针对商业银行与国库账户之间的财政资金往来清算。而对财政部来说，国库现金管理与账户管理成为财政管理的新内容。
    恰恰是这两个方面，成为当前争议的焦点，央行迫切希望成为它的职责。
    “但如果央行在上述问题上具有自主决策权，则意味着国家有两个并行的财政部门，财政运行将陷入混乱。”刘尚希称。