国家基本公共服务如何破题

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商灏 北京报道

    许多人注意到国务院近日印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，认为这是政府加快转型的一个明显迹象，但我们究竟可以预期一个怎样的基本公共服务均等化？决定成败的充分必要条件是什么？是财力的制约，还是体制的壁垒？如何才能充分保证民众参与和监督推进公共服务均等化的全部过程？《华夏时报》记者特别专访国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家，请他发表看法。
是战略性目标也是当务之急
    《华夏时报》：对于国务院近日印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，你认为应该如何看待其重大的历史意义？将基本公共服务均等化从基本理念上升为国家实践意味着什么？
    竹立家：中国政府已经确立了2020年实现小康社会的目标，其中一个最重要标志，就是全体国民都能享受到均等的公共服务。届时如果这一点未能体现，则所谓小康社会就是一句空话。小康社会必须人人有工作可做，衣食住行无忧，老有所养，少有所教，病有所治，因为这都是人们生活的最基本需求。现在距离2020年还有7到8年时间，所以基本公共服务均等化既是一个战略性目标，也是一个当务之急，必须抓紧落实推进。
    《华夏时报》：为什么说当前是提升基本公共服务的水平和均等化程度难得的历史机遇？
    竹立家：提供基本公共服务首先必须要有钱，所谓难得的历史机遇，就是中国现在的公共财政收入大幅度增加。
    从改革开放初期到去年，基本上年均GDP增长幅度在9.8%左右，社会消费品总额年均增长幅度在8.8%左右，但居民收入增长幅度一直徘徊在7%左右，长期低于GDP增长和社会消费品总额的增长。
    这意味着老百姓手中的钱并不是很多，而政府的财政收入每年都以超过GDP增幅一倍以上的速度在增长，长此以往，形成怎样的结局？
    据社科院财贸所的统计，2010年中国的预算内收入大约8.3万亿，宏观税负水平大约是14.2万亿，我估计今年财政收入可以达到大约12.5万亿，宏观税负水平大约是17万亿，换句话说，今年GDP保守估计如果是53万亿以上，则宏观税负收入就非常高了。这些钱怎么花？
    大家都说现在有机遇，什么叫机遇？机遇就是政府现在有钱了，必须下决心在财政投入方向上有所改变，必须下决心改变诸如农村地区的孩子们上学难等等问题。
将改变中国人
数千年以来的生活状态
    《华夏时报》：它将如何深刻改变我们中国人的社会面貌和人生状态？又将如何改善政府治理？
    竹立家：我曾一再强调，基本公共服务均等化说穿了就是涉及到每个人切身利益的四个方面：教育、医疗、就业、社保。可以说，政府如果能将这四方面事情做好，中国老百姓就彻底摆脱了数千年来生活质量不高、生活状态悠忽不定、生活前景比较暗淡这样一种状况，也将使中华民族整体素质有一个极大的提高。
    基本公共服务均等化是文明社会的重要标志，当老百姓衣食无忧的时候，其精神和价值追求相对来说也会提高，因此也会带动民族的整体素质提高。基本公共服务均等化也是社会主义优越性的重要表现，我们搞了这么多年的社会主义，就应该搞出一个比较公平的社会主义，公平的社会主义的首要内涵，就是社会的每个成员，无论当官的，还是为民的，都能享受到最基本的公共服务，都能享受到文明和发展所带来的好处。
 至于改善政府治理，什么叫政府？政府就是为每个公民办成单凭其个人力量所无法办成的事情，教育、医疗、就业、社保这些事情都需要政府通过社会制度和经济制度的安排来办成，因此真正实现基本公共服务均等化将意味着政府治理水平上了一个新台阶。
    《华夏时报》：自从1834年英国议会通过《新济贫法》，开启西方国家建立基本公共服务体系的历史至今已近200年，西方现代福利国家的公共服务体系已渐趋完善，而中国的相关体系，似乎才刚刚开始建立。对于其现状与未来，你如何评估？
    竹立家：多年以前，中国经济学界曾经有一股不好的风气，那就是批判西方国家的福利制度，认为西方国家过度福利化。我个人认为，福利国家的制度没错，因为任何文明社会的文明进步，可以说都使人民的基本福利得到了最大化，这是整个人类社会文明进步的大趋势。
    当然，所谓的过度福利化在西方某些国家的确存在，但这并非主导方向。主导方向就是基本公共服务的普遍化，提供的服务其效率和质量都越来越高，这是西方社会长期稳定的重要保障。
    中国现在面临的问题是提供给全体民众的福利不足，教育、医疗、就业、社保这几个重要方面的福利都严重不足。西方国家用于各种基本公共福利的资金大约占其公共财政支出的50%左右，中国这方面的投入据最近几年的相关统计，大约只占11%左右，由此可见其严重不足的程度。因此政府必须大幅度地改善公共财政的使用方向，大幅度地提高基本公共服务的投入，只有这样，我们2020年实现小康社会的目标才有保障。
现在需要先开个头
    《华夏时报》：选择最近公布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，有什么意味？
    竹立家：中国经济经过30年发展，目前处于重大的社会转型期，其突出特征，就是社会的不公正性成为挑战，如果说30多年前改革开放初期，社会主要矛盾是社会的普遍贫困，则现在的问题是社会的不公，这就要求一方面加大居民收入，藏富于民，让老百姓富起来。另一方面为老百姓的基本生活提供最基本保障，其有效形式，就是基本公共服务均等化。基本公共服务均等化的根本特点，就是让每个人都能享受到发展的成果，无论富人穷人，或者是否丧失基本劳动能力者，国家都会为其提供比较好的、有尊严的生活。
    因此，推进基本公共服务均等化，是发展阶段的要求，也是中国社会经济发展的自然结果。社会经济发展了，政府有钱了，老百姓生活质量就应该得到提高，其前提和保证就是基本公共服务要到位。否则，贫富差距就会进一步拉大，发展的成果只为少数人享用，社会和民心的稳定，就会出现问题。对于这一届政府而言，意味着是把想做而没有来得及做的事情先开个头吧。
范围界定不能太笼统
    《华夏时报》：我们看到中国的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》具体确定了8个领域以及残疾人基本公共服务共44类、80个基本公共服务项目，首次针对服务项目，从服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平四个方面明确了国家基本标准。从世界范围来看，所谓“基本公共服务均等化”，其标准和依据应该是什么？中国的标准是否与世界的标准相类同？
    竹立家：从全世界范围来看，一般来说基本公共服务是涉及到每个公民的基本生活状态的服务。我也看到了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的条文，发现其粗线条地将公共服务范围扩大化的情形非常严重。
    事实上，在全世界，我们说到基本公共服务的时候，就是教育、医疗、就业、社保这四个方面，涉及到每一个公民的基本生活状态。而妇孺残障补贴、精神病患者补贴等，在世界各国，都属于专项公共服务补贴，而不是基本公共服务支出，需要政府单列专项经费支出，因为它并不涉及到每一个公民的基本生活状态。
    基本公共服务的范围不能扩大化。有些地方政府声称将财政投入的80%到90%都用于所谓的民生建设方面，看起来这个比例似乎比西方福利国家还要高，但实际却并非如此。水利建设也是民生建设吗？如果这样的基础设施建设也叫民生建设，那么国防安全、公共安全、道路交通等方面的建设是不是也可以叫民生建设？那样的话，政府所有的工作都可以叫民生建设了。
    因此无论媒体还是学界等舆论还是要强调，只要将基本公共服务所包含的教育、医疗、就业、社保这四个方面工作做好，老百姓的生活就稳定了。如果孩子有学上，可以受到良好教育；人们大病小病医疗有保障；都有工作干；老了以后有各种各样的生活福利保障，大家都不操心生活问题，这样人们手中的钱也就活了，敢于消费了，这个社会也就真正和谐稳定了。
    《华夏时报》：也就是说我们对于基本公共服务范围的界定不能太笼统了？基本公共服务需要更进一步地细化设计？
    竹立家：对的，是这样的。
必须严格防止好事变成坏事
    《华夏时报》：政府现在面临的关键挑战或许是如何确保基本公共服务建设所需的庞大公共支出并能够实现有效投入，但似乎有层层的障碍需要勇敢面对，你怎么看？
    竹立家：基本公共服务建设的确需要庞大的公共支出，但这个问题并不是很大的问题，因为政府现在有钱。关键的问题是，如何把好事做好，如何把钱用到实处，用到实实在在的基本公共服务方面。
    根据以往的经验，一些资金的挪用、挤占、浪费甚至贪污等现象非常严重，必须引起高度重视。
    中央政府和地方政府投下去的资金，如何防止跑冒滴漏，始终是个大问题。往往中央和地方投入了十块钱，但老百姓可能只花到一块钱或五毛钱，甚至有时连一分钱也见不到。我们看到的最典型的实例是：中央政府给困难地区上学的孩子每人每天补贴三块钱午餐费，但在陕西商洛地区，孩子们吃到嘴里的东西，大约只有六七毛钱，那两块多钱不知跑到哪里去了。这是多么恶劣的犯罪现象？但这件事情经过媒体的披露之后，似乎不了了之，我们居然没有见到问责一个人。可见一些人多么胆大妄为，就连可怜的贫困孩子口中的午餐费也要抢夺。
    如此来看，现在我们大批的并非针对贫困人群，而是惠及大众的公共服务，如果没有严格的预算监督与约束或严格的体制外监督与约束，也没有严格的惩处和问责，那么，基本公共服务均等化中的跑冒滴漏现象肯定避免不了，而且会愈演愈烈，弄不好甚至会将基本公共服务变成服务型腐败，这是我们所要极力避免发生的事情。
    所以我认为，尽管有很好的机遇，也有共识和意愿，但基本公共服务的预算确实要通过各级人大严格把关，不能只是政府部门自己做预算自己执行，否则肯定出事。我强烈呼吁，在推进基本公共服务均等化的投入方面，要严格强化预算约束，要把预算的编制和执行分开，要把预算的编制放到代表人民的人大手中，人大监督政府执行过程，这是非常必要的一步。
    而一旦发现有人滥用职权，贪污腐败，任意挪用，就要给予严厉惩处，轻则开除公职，重则判刑。如果不这样做，我们的基本公共服务均等化事业就很可能会让那些蛀虫给蛀掉了，所要办成的这件好事可能就会变成了坏事。
权力和责任不到位
都会阻碍进程
    《华夏时报》：政府对于落实这一规划，承担着怎样的责任？
    竹立家：政府的责任就是依法行政、依法办事，严格按照预算编制和目标加以执行，政府要真正负起责任，必须严格防止把国家利益部门化，部门利益个人化的有组织的不负责任的现象发生，否则推进基本公共服务均等化就可能仍只是一句空洞的口号。
    《华夏时报》：我们是否已经可以看到该规划的实现路径及其清晰的推进进程时间表？
    竹立家：关于推进的时间表，还有七八年时间，2020年以前必须实现基本公共服务均等化，因为这是与我们的小康社会建设联系在一起的，中国实现小康社会的基本底线，就是每个公民都能享受到基本的均等公共服务。所以时间非常紧迫，而且因为中国是一个各地区发展不平衡的大国，这样那样的人为因素，甚至权力和责任不到位，都会阻碍进程。
    所以，首先，各级政府必须高度重视，必须真正负起责任，这是最根本的因素。
    第二，对于各级政府，必须要有刚性的财政约束，对于基本公共服务均等化的各项投入占财政支出的比例，都要有很明确的规定，每年都要有清楚的提升进度。未来我们用于教育、医疗、就业、社保四项基本公共服务均等化的财政支出占比虽然尚难达到西方福利国家50%的占比水平，但起码要有25%到30%左右的占比水平。因为只要达到这样的水平，我们的财政转型主要用于民生的目标就基本能实现。
    第三，各级人大必须负起责任来。基本公共服务均等化关系到人民的切身利益，人大作为人民的代表机构和权力机构，必须在基本公共服务均等化过程中发挥重要作用，即对基本公共服务均等化进程进行严格监督，事事项项审查，不能粗线条监管了事，一旦出现问题，必须严惩责任人。否则，我们将很难实现预期目标。

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