民间金融改革的难点与契机

作者：杨涛

来源：华夏时报

发布时间：2008-11-29 19:04:00

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摘要：民间金融改革的难点与契机

杨涛中国社科院金融所副研究员

民间金融政策的多次转变
    早在1981年5月，国务院批转的《中国农业银行关于农村借贷问题的报告》中，就肯定了民间借贷的作用，认为它是农业银行和信用社的补充，并提出通过银行、信用社的改革和发展来引导和管理民间信用的设想。
    然而，由于上世纪90年代的金融秩序混乱导致了严重的经济社会问题，中央开始了长期的金融治理整顿过程，其中合作基金会到1999年基本被收编或关闭，而整个民间金融也几乎被“一刀切”地排除到“黑暗”之中。
    到2006年底，以银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》为界线，此后的民间金融发展却似乎突然迎来了新的春天，更多的决策者开始认识到，一方面民间金融的存在对中国经济功大于过，另一方面把民间金融纳入阳光之下并加以规范才是最佳出路。
    事实上，这种转变并非一蹴而就，而是民间金融客观地位不断提高的结果。仅就民间借贷的规模来看，已经在整个经济金融体系中变得举足轻重。虽然现在对于民间借贷的估计口径差异较大，最乐观的估计高达10万亿元，而保守的估计也要3万亿元以上。
    这么大的民间金融规模，通过两方面因素刺激着决策者的神经。一方面，在国家紧缩性的宏观调控背景下，中小企业、民营经济遇到了空前的困难，而民间金融在对其进行资金“供血”方面发挥了主要作用，这使决策层进一步认识到民间金融的重要性。另一方面，在“金融脱媒”（编者注：金融脱媒是指在金融管制的背景下，资金供给绕开商业银行这个媒介体系，直接输送到需求方和融资者手里，造成资金的体外循环）日趋严重的情况下，中央通过银行体系运用的货币金融政策作用效果逐渐弱化，而“脱媒”的核心因素之一，就是大量资金脱离正规金融体系，在民间自我循环，这也使得政府开始考虑如何通过“收编”民间金融，使其纳入宏观调控的作用机制。
民间金融
对经济发展的两面性
    从民间金融的积极角度来看，突出体现在三个方面。
    一是支撑了中国经济中最具活力的民营经济的发展。改革早期曾经辉煌的乡镇企业，乃至基层国有企业的改革，很大程度上也是依赖于内部集资、外部非规范融资来筹集持续经营、做大做强的资金。到目前，民间金融更是中小企业外部融资的主要途径。
    二是对金融体制改革起到了重要的促进作用。虽然近年来中国金融业改革的成就有目共睹，但是由于国有控股的基本格局没有变化，因此整个金融业的竞争性都没有得到根本性改善，无论是国有控股银行还是股份制银行，大多还停留在传统的经营模式下，金融创新与金融服务水平难以提高，这就无法满足经济日益多元化的需要。
    三是对“三农”起到重要支持作用。随着各类商业银行逐渐“淡出”农村领域，新型农村金融机构短期内难以“挑大梁”，政策性金融支持力度不够，作为农村金融供给主体的农信社也有商业化、市场化改革的强烈诉求。在此背景下，很多地区只能依靠民间金融作为经济活动的“润滑剂”，而且这一局面有可能还会长期存在。
    从民间金融的消极角度来看，最为典型的有两方面。
    一是由于民间金融建立在信用基础上，这在带来效率的同时，也蕴含了一定的风险，并且由于其没有纳入到金融监管体系中，这种风险的积累是难以控制的。在经济运行稳定时期，相关的风险并不会突破安全点。但是，如果经济陷入衰退期，这种建立在信任基础上的融资链条，有可能就会由于债务人的普遍陷入困境而出现断裂，从而对经济社会产生冲击。二是民间金融中的“黑色”部分，包括各类带有欺诈性或高风险的金融活动，一旦发生问题就会造成金融秩序的混乱，并且影响社会安定。
    正是由于民间金融具有“双刃剑”的特征，因此必须估计到其改革的难度。为了进一步规范民间金融发展，一个首要问题是应当进一步明确民间金融的具体概念和内涵。事实上，民间金融本身并没有一个清晰界定的概念，正是由于这样，导致相关的理论研讨和政策制定往往出现偏差。当然，对民间金融的界定，可以从金融主体、金融制度、金融形式等多个角度来区分。其中，从政策介入的角度来看，我们认为应该更加关注金融制度因素。也就是说，从是否符合现行金融制度的标准来判断，通常认为民间金融可以被分为以个人借贷为代表的“白色金融”、以民间金融组织为代表的“灰色金融”、带有诈骗和恶意融资性质的“黑色金融”。
“疏”与“堵”的政策
需要不断改进
    对此，在政策制定过程中，应该充分区分这三种类型的民间金融活动，不断改进“疏”与“堵”的策略。
    一方面，政府应该重点“堵”住黑色金融，例如诈骗性的非法集资。这就要求更明确非法集资的法律范畴，并设计出合理的评判标准、应对机制。2005年之后，非法集资与民间金融融合在一起，进入了一个活跃期，而此时的非法集资性质有些难以辨别。
    对近几年非法集资的蔓延，有几方面基本动因。一是法律概念的模糊。现行法规文件对非法集资的概念界定并不严格，即使是纯粹诈骗活动，政府也往往只在出问题时才严查。二是监管缺位。2003年银监会成立后，非法集资的监管权从央行转到银监会，但在实际上并没有明确落实，产生了一定的监管真空。三是近年来民间金融逐渐得以正名，各地方对民间金融活动开始放松，而各种非法集资也借此东风重新流行。四是中小民营企业普遍的融资困境，导致许多民营企业家不得不求助非法集资以获得金融支持。五是金融市场的落后和居民理财工具的匮乏，使人们容易被非法集资中的高额回报承诺所吸引。
    可见，由于环境使然，诈骗性集资成为当前扰乱金融秩序的重要因素。要“堵”住这类非法集资，除了影响背景条件，需要政府更慎重地考察民间融资的性质。
    另一方面，政府应该“疏”的是合理的民间金融活动，包括灰色金融和白色金融。最重要的是疏通政府政策理念，从“管制”转为“监管”。某种意义上，民间金融一词本身仍带有浓重的旧体制色彩，意味着政府人为制造出一批“体制外运行”的金融资源。只有当所有经济主体、金融资源都纳入统一的游戏规则中时，现代市场经济国家的金融监管模式才能建立起来。
    还有，要疏通民间的间接融资渠道。目前推进的村镇银行、小额贷款公司改革，将引发重要的金融结构变迁，并为面向民营中小企业的金融体系发展创造机构基础。实际上，中国需要大量的这类本土零售金融机构，来满足县域以下不同层次、规模、地域的资金供求均衡，发展这类金融机构还需更大力度。
    再就是要疏通民间直接融资渠道。民间直接融资，往往与私人自发的金融创新活动结合在一起，也是金融深化的核心动力。私募基金走向阳光已指日可待，其他如债券、产权交易市场等也应进一步开放。通过引导支持民间直接金融创新，使大量过剩的民间资金更易找到用武之地。
    长远来看，为了促进民间金融的健康发展，不仅应尽快健全民间金融的法律体系，保证规范管理有法可依，而且应当在市场准入、利率市场化等方面加快改革力度。在此过程中，还应重视的一个问题，就是由谁来推进民间金融改革更有效率。我们看到，中国的各项改革很大程度上是由部门推进的，如果部门利益和目标在某项改革中有较大差别，那么这项改革的难度就会增加。因此，将来的民间金融改革的难点之一，就是能否建立超越各部门利益的协调机构，来从总体上制定和推进民间金融改革的战略目标和步骤。