城镇化新政重点应是户籍制度渐进式改革

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发布时间：2010-03-26 19:44:48

摘要：城镇化新政重点应是户籍制度渐进式改革

城镇化新政重点应是户籍制度渐进式改革
改革并不是简单地给“一纸户口”，没有实现公共服务均等待遇的户籍改革难以取得实效。

全国人大常委、民建中央副主席、武汉大学教授辜胜阻

推进城镇化的必然选择
　　当前，户籍制度对我国城镇化的影响主要体现在以下几个方面：
　　第一，传统的户籍制度阻碍了城镇化进程，进城农民工并没有实现真正意义上的“市民化”，中国城镇化进程表现出“半城镇化”的特点。纵观三十年来中国农民流动的三次浪潮，可以发现，我国农村劳动力的流动过程中，其产业转移和地域转移最初是被割裂开来的，并且不同于一般意义上流迁人口地域、职业转换的路径。
　　缺乏安全感和成就感的农民工对城市无法产生归属感和“主人翁”意识，而乡村社会的归属感使他们最终成为城市匆匆的“过客”。截至2009年末，我国城镇化水平接近46.6%。但如果按照户籍人口计算，我国的城镇化水平不到30%，远远低于发达国家和地区80%以上的城镇化率。
　　第二，传统的户籍制度提高了城镇化的代价，农民工“候鸟式”的异地流动，阻碍了农民工的举家迁移，由此带来一系列沉重的经济代价和社会代价。由于城乡分治的二元户籍制度，农民工无法真正融入城市，表现出职业与身份分离和城乡间双向流动的特点。这种长期的大规模的“候鸟式”人口流动带来极大的经济代价。
　　第三，传统的户籍制度把城乡人口划分为彼此分割的、不平等的两大社会集团，加剧了城乡差距，阻碍了农村社会经济的发展，固化了城乡二元结构。户籍制度将全体公民划分为农业户口的农业人口和非农业户口的城市人口。
　　进城农民工虽然实现了地域和职业的转移，但还是农业人口，在就业上受到户籍歧视。农民工就业往往集中于技术要求不高、就业门坎较低、人员容量大的劳动密集型行业以及脏、累、险、重、苦、差的城市非正规部门，而这些部门的工资水平也往往较低。
合理的制度变迁路径
　　改革户籍制度已成为推进城镇化发展的必然选择。当前的关键是如何设计一条合理的制度变迁路径，尽可能增大改革的收益，降低改革的成本，实现从传统户籍制度向新的管理模式的顺利转换。我们认为，户籍制度的改革在总体上应是渐进式的，做到因地制宜，因人而异，稳步推进。
　　第一，渐进的户籍制度改革要因地制宜，立足于我国城镇化发展的实际需要以及未来进一步发展的方向进行。
　　面对人口迁移的艰巨性和复杂性以及当前我国城镇体系发展不平衡的现状，如果对大、中、小城市不加区别地放开户籍制度，特大城市的人口将急剧膨胀，使本来人口就趋于饱和的这些特大城市难以承受，甚至带来“城市病”，而本应大力发展的中小城市却因吸引不了人口，得不到发展，城市体系将进一步趋于“头重脚轻”。
　　因此，户籍制度改革对于大、中、小城市及县城应实行不同的政策。对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步放开户籍，让城门大开。应设立一种经济导向、人口素质导向和社会规范导向三位一体的门槛条件，让具有在城市投资能力的、文化程度较高、具有从事非农产业经验的农民优先进城。对于中等城市，应以更加开放的态度，设置比大城市稍低的门槛条件，允许有固定职业、在城市工作一定年限者取得城市户口；对于小城市，要向农民打开城门；对于县城和县城中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。通过这些门槛条件，调节农民进城的流量和流速。
　　特别值得注意的是，未来依托县城发展中小城市的城镇化发展潜力巨大。通过放开户籍限制发展依托县城的农村城镇化，不仅可以逐步形成县域范围内功能互补、协调发展的城镇体系，有效提高农村城镇化的发展质量，而且鼓励农村外出劳动力向县城集聚，有利于农民工的合理流动和市民化，改变当前已经进城的农民工实际上并没有市民化的“半城镇化”状态，满足农民的“市民梦”。
　　第二，渐进的户籍制度改革要因人而异，着眼于农民工作为一个新的社会阶层本身正在不断分化的现状。
　　通过放开户籍限制，帮助新生代农民工以及老一代农民工的“精英群体”率先实现“市民化”。新生代农民工这一群体面临能力与期望的失衡，在整个社会结构体系中，难以准确定位，这是在解决农村剩余劳动力向城镇转移问题上必须面对的新课题。通过户籍制度改革率先实现新生代农民工“市民化”，给予其在户口、住房、教育、就业等方面与城镇居民同等的待遇，使其与城镇居民公平竞争，有利于防止贫困的“代际转移”。
　　第三，渐进的户籍制度改革要稳步推进，经过一系列过渡环节过渡到以城乡公共服务均等化为基础的一元户籍管理制度，促进城乡一体化发展。
　　户籍制度改革的关键是要改变以户籍作为社会资源分配工具和公共服务享受依据的旧体制，推进城乡公共服务的均等化，建立城乡一元的户籍管理新制度。所以，改革并不是简单地给“一纸户口”，没有实现公共服务均等待遇的户籍改革是难以取得实效的。
　　当前，我国户籍已经表现出与公共服务逐步脱钩的积极态势，附着在户籍上的利益差别正在逐步弱化。当前，要进一步加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。