养老保险全国统筹：实现共同富裕的关键步骤

李万强

完成“用世界百分之七的耕地，养活全世界百分之二十二的人口”这一艰巨任务多年后，中国又达成一项令世人瞩目的成就。

2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。”这是从解决温饱，到衣食无忧的大跨越。

中国特色的养老保险制度是“保障好”的基石

当然，中国不仅要现在富起来，还要持续富下去。对个体而言，每个人都希望富足的生活能伴随一生。有好前景重要，能保障好更重要，“前程”和“后路”要两手抓，两手都要硬。

取得如此巨大成就，中国特色的养老保险制度功不可没，这是“保障好”的基石，经过几十年持续发展，解决了几亿参保职工的后顾之忧。

2022年，顺应形势，养老保险统筹层次再升级，专家学者呼吁多年的全国统筹落地实施。从统筹建在县上，到钱不够花省里管，再到全国同吃“一锅饭”，是三十年来民生为本的重要体现。全国统筹不仅是制度革新，更是生产力发展到一定水平后的客观需要。全国统筹主要解决养老基金在全国范围内共济使用，从今往后经济欠发达地区，即便养老金收不抵支，也不用担心退休职工养老金发不出。

中国目前实行的养老保险制度，在五千年中华文明史上，具有开山立派式的创新意义。儒家思想虽崇尚以民为本、社稷次之的治国理念，却很少有政治家、改革家、思想家将百姓的养老问题纳入国家发展规划。即便在养老保险制度发源地德国，目前也未完全实现以国家财力为民众的养老背书，且存在严重的贫富两极分化现象。新中国刚成立，中国共产党就把全民老有所养纳入执政体系，这一点在“打土豪，分田地”的口号里就有体现，农民分得土地，也就拥有了养老的物质基础。进行社会主义改造后，城市工商业划归国家集体所有，其职工养老由企业负责。如此安排在当时具有时代合理性和生产力适应性。改革开放后，随着市场经济深入推进，市场竞争加剧，外资、私营企业、个体工商业深度参与社会分工，由国有企业继续负担职工养老的模式，让企业背负了巨大的经营包袱，在市场竞争中渐渐处于不利地位，不适应市场经济发展。上世纪90年代，中国顺势探索社会化养老，为国有经济完全参与市场竞争松绑解压，扫除制度障碍。

不同时期设计不同的养老制度，是生产关系适应生产力的体现，也说明持续推进改革的重要性。只要道路对，理念新，无论国有还是私营，都能成为市场经济发展的主角儿。上世纪五十年代末工商业社会主义改造刚完成后，城里人以进厂入矿为荣。经过几十年强基内修，奋发图强，以及人员分流、减员增效、建立现代企业制度系列措施，公有制经济再次成为香饽饽。

简单回顾居民养老历史还能发现，在城乡设计不同的养老模式，是基于当时社会发展现实情况做出的制度安排。改革开放以来，在“让一部分人先富起来”发展理念倡导下，东部沿海省市率先突围，先行先试，主动参与国际市场竞争，成为先富起来的一部分，东西部发展差距逐渐扩大。可事实上，中国从未限制农村人口向城市流动、小城镇人口向大都市集中。城乡均衡是一个渐进发展的过程，需要几年几十年甚至上百年，并不是通过出台政策，可以硬性填平城乡发展鸿沟，必须经过一步一个脚印地努力奋斗，积累资本，统筹资源，高水平的城市化才能达成。罗马不能一天建成，城市化亦然。中国城市化进程甚至超过了所有现实的国家发展样本，截至今天，每年依然有几千万人口在进入城市，成为新市民。

养老保险制度为跨地域流动人口、本地灵活就业人员、本地无业居民等人群提供了制度出口，尽管保障水平仍有待提高。无论哪个城市，农村劳动力都可以参加城镇职工养老保险，享受和城市居民一样的养老保险待遇，这些打破城乡结构、降低户籍在居民日常生活中“福利权重”的制度安排，都是养老保险制度保障农民工市民权的的重要体现。

养老保险制度完善过程中，实现全国统筹一直是绕不开的话题。改革开放起步阶段，过早推进全国共济，会挫伤经济发展水平较高地区的积极性，不利于省市间寻求发展的最大公约数。只有在经济发展水平到达一定程度、养老保险制度广泛覆盖、基金结余相对丰沛、国家财政力量强大，社会资本累计充分的前提下，才有可能实现养老保险制度的全国统筹，且实现阻力小，社会成本低。2022年，中央推进实现养老保险全国统筹落地，也是基于当前国情的现实考量，是一切从实际出发的科学研判。

推进养老保险全国统筹落地需注重三方面现实使命

在建党百年之际，从解决温饱，到全面小康，中国找到了通往共同富裕的光明道路。那就是不断推进改革发展，为社会造富，为百姓聚财。可发展过程不能保证事事均衡。完善的养老保险制度，在二次分配过程中能实现跨地域、跨阶层、跨群体的共济调整，是实现共同富裕的一个关键步骤。当前推进养老保险全国统筹落地需注重以下现实使命。

基金统筹共济，实现发展权保障权统一。

中国城市化进程中，仍然有相当一部分群体不能实现在城市稳居稳业，安居乐业。他们扮靓城市，创造财富，却很少享受城市发展红利。或者在大城市工作，为大城市服务，但在家乡小县城买房养老，没有机会获得大城市完备的教育医疗服务。有些低收入群体年老体弱时，被迫返乡养老。典型的青春奉献城市，负担留给乡村。这种现象，是发展权和保障权错位，民生保障和经济社会发展水平脱节的重要表现。通过完善社会保险制度，目前这种情况在大城市有所改善，在北上广深等城市，劳动用工较为规范，参保率高，职工只要满足一定缴费年限，就有资格就地成家立业，享受城市发展红利。最严房产新政出台之后，房子回归居住属性，也为许多参保多年的“新市民”在大城市扎根就业提供了政策空间，这部分群体将会成为未来城市发展的中坚力量。北京人有句俗语，“上溯三代，大家都是外乡人”，参照北京人口发展趋势，近二十年来，有近千万外埠人口在京实现就业，有稳定工作，打工人的子女在京也可以接受完整体系的义务教育，一定程度实现了发展权和保障权的统一。在全国统筹大趋势“房子是用来住的”执政导向的影响下，会很大程度上缓解职住分离引发的社会负效应。北京已经划定未来人口发展红线，2300万是中远期目标，为大城市发展提供了参考样板，大城市不能永久无序扩展下去，在发展外溢效应中，网民口中的“打工人”可以随着产业转移和人口流向，寻找发展权和保障权可以统一的城市落地生根。

触及施政盲区，推动制度全覆盖落地有声。

中国已经实现了基本养老保险制度全覆盖。结合社会发展实际，按照参与社会主义劳动的不同方式，设计了不同的养老保险制度。主要是城镇职工养老保险和城乡居民养老保险。

可现实生活中，依然有部分特殊群体没有被纳入养老保险体系。有些农村劳动力跨地域灵活就业，既没在家乡参加城乡居民养老保险，又没有参加就业地的城镇职工养老保险（灵活就业参保一般按照户籍地管理），在人员流动如此频繁的今天，这部分群体还需要做到精准管理。实现全国统筹后，信息互通互联，可以第一时间检索出遗漏群体，让他们加入全国统筹这盘大棋，真正做到从制度全覆盖、参保全覆盖到保障全覆盖。

此外，全国统筹之后，各省市参保信息的实时共享，会让跨地区就业职工养老保险实现“零成本携带”，尤其对经济欠发达，劳动力又相对充沛的地区具有重要的指引作用，让当地有就业需求的劳动力有决心走出农村，安心待在城市，一次性解决他们的后顾之忧。养老保险全国统筹后可以顺带解决劳动力流动带来的许多社会问题，比如，留守儿童的教育和陪伴问题。在许多大城市，只要父母有稳定就业，且缴纳一定时长的养老保险，孩子就可以在就业城市居住地就近入学。这样会激励流动就业人群异地就业时，将子女带在身边接受教育，陪伴孩子一起成长。

全国统筹前，即便可以就地入学，很多职工也会担心在城市里缴纳的养老保险“打水漂”，有人认为自己在城市没有归属感，注定会返乡养老，离开城市时，这些斥“巨资”缴纳的养老保险又带不回去，所以会采取各种方式抗拒单位为其缴纳养老保险，尽管有养老保险转移接续制度，可对很多农村劳动力来说，依然不方便。导致他们在城市就业时，有颠沛流离的漂泊感。

这些年，随着养老保险制度的逐步深入，“北漂”“沪漂”这样的称谓逐渐式微。在大城市，只要有稳定合法就业，就能和户籍居民享受一样的社会保障政策，“新北京人”“新上海人”渐渐取代了“北漂”“沪漂”，成为流动人口融入京沪城市文化中的缩影。如果这些是过程的话，那么养老保险全国统筹则是社会保障领域取得的阶段性成果，随着统筹内容的全面多元，这种结果将继续被强化，趋势动能被加快，流动人口在城市就业能留得下来，住得下去，拥有未来。融入城市生活更快，更方便，更长久。目前，除极个别超大城市还需要积分落户，中国已完全放开了城市落户政策，参保职工同工同酬，就地养老。农村劳动力市民化，养老保险的持续深入推进功不可没，全国统筹实现后，会进一步强化破除城乡壁垒的趋势。当城市化达到百分之八十、九十时，依附在户籍本上的隐形“福利”就会被社保卡完全取代。这一天从养老保险的全国统筹发起开始，到统筹内容全面深入结束。

保基本兜稳底，保障共同富裕发展成果。

共同富裕不是同步富裕、同等富裕、同时富裕，更不是“大锅饭”平均主义。

改革开放四十年来，我们大力推动生产力发展让钱包鼓起来，成为世界第二大经济体。下一步通过不断调整生产关系，让共同富裕在中国落地生根。养老保险全国统筹就是生产关系适应生产力发展的关键调整，在推进共同富裕的道路上，具有几个战略指向意义。

一是兑现了先富带动后富的执政承诺。先富带动后富，是当初“让一部分人先富起来”的改革承诺，中国采取包干式的帮扶政策，跨地域调度资源，帮助落后地区脱贫致富，解决当期的收入问题。在保障方面，通过全国调剂共济，实现养老金在全国范围内的“共产”，各地不仅注重基金累积，也开始注重保障效果，让所有参保职工都能享受到社会发展红利，最大程度释放养老保险制度的社会效用。

二是稳固了数以亿计参保人的缴费意愿。自养老保险制度建立以来，养老金收不抵支，入不敷出这般危言耸听的谣言每每见诸报端，都会影响摇摆群体的参保意愿，有些甚至是高收入群体，到今年终于把这种舆情全部戳破。

人社部发布报告，截至目前，全国养老金累计结余6.8万亿，即便当期没有收入，依然能为退休职工发放14个月工资，显示了中国养老基金强大的韧性和托底能力。也给那些消极应对政策覆盖的群体增添信心，吸引他们主动参保，加入国家保障计划。

三是提供了共同富裕的“第一桶金”。共同富裕作为最终目标，在普通民众心中是抽象的，一直缺乏特别具化的实现方式。养老保险全国统筹后，在顶层设计层面，给共同富裕搭建了一个平台，打破行政壁垒，实现基金共济。如果共同富裕是一块大拼图，那么我们已经找到了最显眼、辨识度最高、和其它拼图关联度最高的一片。如果共同富裕是一个宏伟的财富计划，那统筹后的养老基金，就是保障计划的“第一桶金”。养老金虽然退休后才领取，却是参保人积极参与国家社会保障计划后，累积的最安全、确定性最高的“第一桶金”。相较西方制度，中国的养老保险制度有明显的固本托底特征，对低收入群体，有天然的亲和力，也是共同富裕实现过程中需要照顾的最大群体。

2022年已开始实施的养老保险全国统筹，首要跨地域的养老金调剂，无论是有结余的京沪广深，还是养老金有亏空的欠发达地区，在全国一盘棋、上下齐心推进共同富裕的道路上，都要让位于大局。发达地区讲格局、论风格，欠发达地区清账务、聚内力，力争在不远的将来，在经济发展层面，实现劳动力和发展资源相匹配；社会保障层面，居住人群和养老金相匹配。多大发展空间，吸引多少劳动力，多大财力养多少人，充分利用地域比较优势，让每个加入中国养老保障体系的公民都能实现安居乐业，有步骤、有计划、有执行力地实现共同富裕这一远景目标。

（作者为北京交通大学博士）

责任编辑：方凤娇 主编：程凯

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