《政府工作报告》里的宏调曲线：从就业优先到六稳六保，双碳回归“稳”基调

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 刘诗萌 北京报道

2022年3月11日上午，国务院总理李克强又一次出现在人民大会堂三楼金色大厅，回答中外记者提问。自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，总理记者会一直采取网络视频形式，在金色大厅和梅地亚中心媒体会场两地同时进行。

突如其来的疫情给人们的生活带来了巨大的变化，而这只是一个缩影。回首过去5年，疫情曾令中国经济一度几近停摆，但控制住疫情后，中国却成为当年全球唯一实现经济正增长主要经济体。这背后，离不开中国政府采取了强有力的宏观政策的作用。

今年政府工作报告中，将GDP增长目标定为5.5%左右，对此，李克强在总理记者会上表示：“5.5%左右的经济增长的目标是个雄心勃勃的目标。”同时他也指出，今年经济确实遇到了新的下行压力和挑战，各种复杂环境在变化，不确定因素增多。同时实现5.5%的目标，即中国百万亿元量级以上GDP5.5%的增量，相当于一个中等国家的经济总量。实现5.5%左右的增长，这是在高水平上的稳，实质上就是进，是不容易的，必须有相应的宏观政策支撑，以及配套的金融、就业等多项举措。

“六稳六保”已连续三年写入政府工作报告

自2020年写入政府工作报告后，“六稳六保”已经连续三年成为中国宏观调控的主基调之一。

事实上，“六稳”最早提出可以追溯到2018年。2018年7月底召开的政治局会议提出，要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。不过，无论是2018年还是2019年的政府工作报告中，都没有将这一表述作为重点。2018年，在财政状况出现好转的背景下，宏观政策强调连续性、稳定性，积极的财政政策取向不变，要聚力增效，稳健的货币政策保持中性，要松紧适度。而货币政策的表述出现了细微的变化，“中性”一词不再出现，要求稳健的货币政策要松紧适度，不搞“大水漫灌”，尤其提出要有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题，向这些企业“精准滴灌”。

2020年，受到新冠肺炎疫情的冲击，政府工作报告提出要抓好“六稳”和“六保”。“六保”即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转，是这一年“六稳”工作的着力点。在此基础上，积极的财政政策要更加积极有为，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债；稳健的货币政策要更加灵活适度，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。

此后两年，虽然赤字率逐年下调，但“六稳六保”仍然同时出现在政府工作报告中。2021年的表述为扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，今年的表述则是继续做好“六稳”、“六保”工作，但是更加注重跨周期和逆周期调节。

从财税工具来看，“减税”一直是这5年间政策的最大主题，只是侧重点有所变化。2019年，“民营经济离场论”的喧嚣过后，政府工作报告重点强调要让小微企业有明显减税降费感受。2020年的疫情中，中小微企业和个体工商户受到的冲击更大，政府工作报告提出要采取减免增值税、延交所得税、延期还本付息等政策，帮助企业渡过难关，“留得青山，赢得未来”。随后的两年间，这些企业仍然是定向支持的重点。

货币政策方面，疫情较为平稳的2021和2022年均提出货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定。

“就业优先”进入宏观层面

作为“六稳六保”的重中之重，“就业”在政府工作报告中的分量在过去5年间逐渐加重。

事实上，在2019年前，就业始终属于民生领域。从2019年的政府工作报告开始，就业优先政策首次被置于宏观政策层面，成为稳增长的首要目标。政府工作报告提出，就业优先政策要全面发力，多管齐下稳定和扩大就业。扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶。对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免。

2020年，就业的重要性更为凸显，其特征之一就是排在了“六稳六保”之首。政府工作报告要求全面强化就业优先政策，千方百计稳定和扩大就业，加强对重点行业、重点群体就业支持。财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业，对民营企业、中小微企业、个体工商户采取了大量帮扶措施也正是为了保障就业和民生。

随后的两年间，就业优先政策仍然在继续强化。2021年的政府工作报告提出要着力稳定现有岗位，对不裁员、少裁员的企业，继续给予必要的财税、金融等政策支持。并且支持和规范发展新就业形态，等等。

2022年，“千方百计稳定和扩大就业”重新回归政府工作报告。政府工作报告要求大力拓宽就业渠道，注重通过稳市场主体来稳就业，增强创业带动就业作用。财税、金融等政策都要围绕就业优先实施，加大对企业稳岗扩岗的支持力度。对不裁员、少裁员的企业，继续实施失业保险稳岗返还政策，还要明显提高中小微企业返还比例。并提出坚决防止和纠正性别、年龄等就业歧视，着力解决侵害劳动者合法权益的突出问题。

值得关注的是，“灵活就业”在2016年首次写入政府工作报告后，其保障措施在过去5年间不断完善。2019年政府工作报告提出加强对灵活就业、新就业形态的支持，2020年对低收入人员实行社保费自愿缓缴政策，涉及就业的行政事业性收费全部取消，并要求合理设定流动摊贩经营场所。2021年提出要对灵活就业人员给予社保补贴，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制，今年则指出要完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点。

脱贫攻坚向乡村振兴过渡，强调粮食安全

自脱贫攻坚战打响后，2018至2020年间，以三农为主题的“中央一号文件”都聚焦脱贫攻坚。自2021年开始，从脱贫攻坚向乡村振兴的过渡成为新的方向。这一政策同样体现在政府工作报告中。

2018、2019年的政府工作报告要求加大精准脱贫力度，打好精准脱贫攻坚战，提出攻坚期内脱贫不脱政策，对摘帽县和脱贫人口的扶持政策要保持一段时间，巩固脱贫成果。到2020年，在疫情、经贸形势等不确定性因素影响加大的背景下，政府工作报告强调脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务，要坚持现行脱贫标准，增加扶贫投入，强化扶贫举措落实，确保剩余贫困人口全部脱贫，健全和执行好返贫人口监测帮扶机制，巩固脱贫成果。

2020年全面脱贫攻坚取得胜利后，2021-2022年，全面实施乡村振兴战略成为农业农村政策新的主题，并要求做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。对脱贫县从脱贫之日起设立5年过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定，确保不发生规模性返贫。

此外，自2019年起，粮食安全成为三农政策的另一个重点。2018年粮食供应方面的政策聚焦农业供给侧改革，注重稳定和优化粮食生产，但从次年开始，一句“将14亿中国人的饭碗牢牢端在自己手上”成为之后四年粮食生产工作的重要目标。2019年提出，抓好农业特别是粮食生产。近14亿中国人的饭碗，必须牢牢端在自己手上。要稳定粮食产量，加强农田水利建设，稳定生猪等畜禽生产。2020年的表述为“14亿中国人的饭碗，我们有能力也务必牢牢端在自己手中”，提出着力抓好农业生产，稳定粮食播种面积和产量。2021年政府工作报告指出，解决好吃饭问题始终是头等大事，我们一定要下力气也完全有能力保障好14亿人的粮食安全。并提出保障粮食安全的要害是种子和耕地，要加强种质资源保护利用和优良品种选育推广，提高高标准农田建设标准和质量并开展粮食节约行动。今年的政府工作报告要求加强粮食等重要农产品稳产保供，粮食调入地区更要稳定粮食生产，各方面要共同努力，装满“米袋子”、充实“菜篮子”，把14亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

棚改淡出，老旧小区改造吹响号角

房地产是宏观经济中另一个备受关注的领域。过去5年中，“房子是用来住的、不是用来炒的”这一政策定位在政府工作报告里出现了4次，仅2019年未被提及。值得注意的是，虽然2020年政府工作报告整体篇幅缩短，关于房地产政策的内容也有所减少，但“房住不炒”却时隔一年重新回归了。具体表述中更体现了当年楼市的主要动向，例如2018-2019年楼市调控逐渐深化的时期，政策主要强调差别化调控和落实城市主体责任。而在2021年房地产企业经历了频频爆雷的“至暗时刻”后，在2022年政府工作报告中，政策主要强调了支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。

此外，2021和2022年两年的房地产政策还聚焦了长租房市场。一定程度上，这与2020年10月长租公寓赛道的头部企业“蛋壳公寓”爆雷，造成多个城市青年租客利益受损，甚至被断水断电、扫地出门。2021年政府工作报告提出，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。2022年则提出要坚持租购并举，加快发展长租房市场。

房地产政策的另一条主线与新型城镇化建设的整体方向相关。从2018年到2022年，一个明显特征是棚改淡出，老旧小区改造接棒成为新型城镇化建设的新方向。2018年政府工作报告提出，要启动新的三年棚改攻坚计划，今年开工580万套。不过，7月市场传出棚改货币化安置退坡的消息，棚改转为以实物安置为主，整体规模也不再高歌猛进。2019年的政府工作报告中尽管也提到继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，但未再提及具体规模。

与之此消彼长的，是老旧小区改造开始吹响建设的号角。事实上，这五年间老旧小区改造一直在政府工作报告中有所体现，但从2020年开始，政府工作报告对改造规模开始有了具体的要求。2020年要求开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持管网改造、加装电梯等，发展居家养老、用餐、保洁等多样社区服务，2021年这一数字则提升至5.3万个。到2022年，虽然未具体规定数字，但仍然提出要再开工改造一批城镇老旧小区。与棚改最初主要以货币化安置为主不同，老旧小区改造从一开始就避免了过度举债进行改造，而是从需求的角度真正提高老百姓生活质量。

环境治理力度不减，“双碳”回归“稳”基调

节能环保领域，作为“三大攻坚战”之一的污染防治攻坚战也在过去几年间取得了成功。从政府工作报告的表述来看，2018、2019年都提到要巩固蓝天保卫战成果，深入推进水、土壤污染防治。不同的是2019年更强调了企业在污染防治中的主体作用，要求重视企业诉求，避免处置措施简单粗暴、一关了之。而在2021-2022年，则要求继续加大生态环境治理力度，仍然坚持推进大气、水、土壤污染的治理，同时完善节能节水、废旧物资循环利用等环保产业支持政策。

节能方面，除了产业政策外，对降碳的表述逐渐增多，也更加受到市场关注。2018年要求推动钢铁等行业超低排放改造，提高污染排放标准，实行限期达标，大力发展清洁能源。2019年要求壮大绿色环保产业，调整优化能源结构，大力发展可再生能源。2020年提出保障能源安全，推动煤炭清洁高效利用，发展可再生能源，完善石油、天然气、电力产供销体系，提升能源储备能力。

到2020年9月，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会上代表中国政府庄严宣告，中国将在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。因此，“双碳”从2021年开始写入政府工作报告，并很快成为市场关注的政策方向。2021年政府工作报告提出，要扎实推进碳达峰、碳中和工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案，推动煤炭清洁高效利用，大力发展新能源。

从现实来看，2021年“双碳”成为市场最大的热点之一，但在推进这一工作的过程中，一些地区也出现了“运动式减碳”、踩“急刹车”等现象。对此，2022年的政府工作报告对“双碳”的表述则更加强调“稳”的基调：要确保能源供应，立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型。加强煤炭清洁高效利用，有序减量替代，推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造。坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展，同时推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，能耗指标从今年开始在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳

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