以系统观念防范化解地方政府债务风险

姚翔

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，将系统观念作为具有基础性的思想和工作方法，强调面对经济和社会发展中遇到的矛盾和问题，要从系统观念出发加以谋划和解决。这给我们研究和防范化解地方政府债务风险，提供了遵循，指明了方向。

当前，地方政府债务风险必须高度重视，积极稳妥地加以解决。依靠系统观念、强化全局视野和系统思维是根本应对之策。

首先，地方政府债务风险形成是系统原因。所谓地方政府政府债务是指地方政府为筹措地方经济建设和社会发展建设资金，在现行政治体制和财政体制下，通过自身发债、拖欠及回购等方式形成的债务，也包括地方政府所属机构、国有企业、投融资平台等主体形成的债务，专家学者将其划分为显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务四大类。一般而言，地方政府直接承担偿付责任的为显性债务，地方政府出于道义责任、迫于公众预期和对政府角色理解而承担的政府支出义务属于隐性债务。据财政部统计，全国地方政府债务总量规模截至2021年3月末为26.03万亿。研究表明，我国目前地方政府债务呈现为债务规模过大、债务结构不合理、债务资金利用效率低、偿债能力弱、防范债务风险的区域不平衡等特点。

有关地方政府债务风险的成因，综合专家学者们的研究，可以归纳为成因复杂、各种因素综合作用所致。有财政体制的原因，地方政府财政与事权不匹配；有阶段性财政政策的原因，因应经济周期变动，施行积极的财政刺激政策；有政府投融资体制的原因，地方政府融资方式单一；有地方政府政绩考核的原因，片面追求GDP增长，造成过度借债；有政府监管不到位原因，监管缺失；有区域经济发展不平衡的原因，部分地区对土地财政依赖大，没有预算硬约束；有技术操作的原因，期限错配，杠杆过大；有投资失误的原因，投资效率低下，偿债资金不足等等。

因此，要在充分肯定地方政府债务在促进经济社会发展发挥了积极作用的同时，系统分析地方政府债务风险形成的深刻原因，对债务规模、债务结构、债务投入产出、偿债资金安排进行定性与定量分析，找出问题的症结，调整、修补我们的债务风险评估、预警、处置机制，加大监管和调控力度，才能防范风险。

其次，管控地方政府债务风险要有系统思维。所谓系统思维，是原则性与灵活性有机结合的基本思维方式。只有系统思维，才能抓住整体、抓住要害，才能不失原则地采取灵活有效的方法处置事务。客观事物是多方面相互联系、发展变化的有机整体。“系统思维就是人们运用系统观点，把对象的互相联系的各个方面及其结构和功能进行系统认识的一种思维方法。”整体性原则是系统思维方式的核心。这一原则要求人们无论干什么事都要立足整体，从整体与部分，从整体与环境的相互作用过程来认识和把握整体。我们思考和处理地方政府债务的时候，同样必须从整体出发，把着眼点放在全局上，注重整体效益和整体结果，只要合乎整体、全局的利益，就可以充分利用灵活的方法来处置。

目前，国内专家学者对地方政府债务风险的研究，或侧重于地方政府债务对当地乃至国家经济增长影响角度分析 ，或侧重于债务规模、总量和结构的调整，或侧重于从地方政府债务的表现形式入手，或侧重于强调构建地方政府债务风险预警体系……这些观点都不错，但都存在一定的片面性、局限性，就事论事，停留于表面。如前所述，既然地方政府债务风险形成是系统原因，管控地方政府债务风险也必然要有系统思维，树立系统观念。要从全局入眼，又要从局部入手，全局与局部相结合、相统筹，相互配合。要讲政治，讲大局，又要尊重经济规律，尊重市场，敬畏市场。

第三，化解地方政府债务风险，必须掌握系统方法。地方政府债务风险形成由来已久，成因复杂，化解难度很大，要想妥善处理，必须掌握系统方法。在系统分析成因、系统思维管控思路的基础上，掌握系统化解方法。简单的说，就是对化解风险系统评估风险大小、系统设计规划不同风险处置预案，系统整合化解风险的资源（包括行政的、市场的），系统推进化解方案的实施，系统深化财政体制、国家投融资体制的改革。

具体工作举措上，可以统筹兼顾，围绕控制债务规模，调整债务结构，压总量、降存量、控增量。具体来说，可采取以下措施，一是统筹地方债券发行节奏，建立项目动态储备机制。这当中，主管部门和监管部门要相互配合，财政部门提要求，对各地发债进度进行必要的组织协调；监管部门要加强监督检查，使发债节奏平缓、有序，使各地发债利率与成本合理化，使项目的准备、资金的需求与发行的节奏相匹配；二是注意保持专项债与项目期限匹配，降低项目期限错配的风险。合理确定专项债券期限，避免人为将偿债责任后移。对于已经出现的期限错配，允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。做出这种制度性安排，可有效降低专项债券由于期限错配引发的风险；三是督促地方债券项目真正落地，发改、财政联合加强评估。财政部门要严格专项债券项目合规性审核和风险把控，加强对拟发债项目的评估，切实保障项目质量，严格落实收支平衡有关要求，合理测算项目预期收益，编制项目收益与融资平衡方案，确保项目收益完全覆盖债券本息。要建立发改、财政跨部门联席工作机制，将项目的前期工作手续，项目管理、资金申报与使用并联管理、审批，从源头上解决资金与项目的匹配问题；四是强化地方债券使用管理，监控地方债券资金使用。严禁将新增专项债券资金用于置换存量债券，不安排土地储备项目，不安排产业项目，不安排房地产项目。同时，依托地方政府债务管理信息系统，对专项债券发行、使用实行穿透式、全过程监控，动态监测。对专项债券项目“借、用、管、还”实行逐笔监控，确保到期偿债，严防偿付风险；五是调整债券资金用途常态，严禁地方债券资金沉淀。调整资金用途，要履行报批程序，并公开信息披露，包括债券名称、调整金额、调整前后项目名称、调整后项目收益与融资平衡方案、跟踪评级报告、第三方评估意见等；六是提升地方债券发行市场化水平，杜绝行政干预和窗口指导，促进地方债券交易发行利率合理反映地区差异和项目差异；七是进一步加强地方债券市场监管，多部门联动，实施政策协调，确保不发生系统性、区域性金融风险。

（作者为中国光大兴陇信托投资公司产业创新金融部副总经理）

（本文写作过程中，引用、借鉴了财政部财科院刘尚希、赵全厚，武汉大学经济与管理学院刘穷志、王君珩，中南财经政法大学财政与税务学院周锦培，广西民族大学刘金林、蒙思敏，中信证券研究部明明、李晗等专家、学者相关文章，一并鸣谢！）

责任编辑：徐芸茜 主编：程凯

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