2021年新增地方债发行规模或达4.62万亿 专家提醒扩容同时牢牢守住风险关

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 单美琪 孟俊莲 北京报道

4月27日，中国人民银行发布2021年3月份金融市场运行情况。数据显示，3月份，债券市场共发行各类债券6.2万亿元。其中地方政府债券发行4771.5亿元；截至3月末，债券市场托管余额为120.1万亿元，而地方政府债券托管余额达26.0万亿元。

自2014年新《预算法》颁布以来，我国地方政府债务管理机制持续完善，地方政府债券市场保持快速发展。截至2020年12月末，全国地方政府债券存量规模已经达到25.49万亿元，在债券市场中占比达到22%，是我国债券市场第一大债券品种。

地方政府债券已成为现阶段我国积极财政政策的重要组成，对于稳定经济增长具有重要意义。2020年以来面对新冠肺炎疫情冲击，地方债作为积极财政政策的重要抓手，在稳经济、稳增长中的作用更加凸显。4月28日，国内首部关于地方政府债券市场研究的蓝皮书——《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2021）》（下称“蓝皮书”）在京发布。

不必一味追求杠杆率的刻意压降

记者获悉，此次发布的蓝皮书由中国国债协会与中诚信国际信用评级有限责任公司联合编著，社会科学文献出版社出版。中国国债协会与中诚信国际长期聚焦地方政府债券研究，在这一领域均拥有深厚积累。中国国债协会作为国债和地方债业务自律社团组织，多年来持续深入参与地方债相关政策法规制定，持续开展地方政府债券相关研究，为相关政策制定提供了理论支持。

发布会上，中国国债协会会长、财政部金融司原司长孙晓霞在谈到地方政府债券未来的发展问题时指出，未来实现地方债高质量、可持续发展需要强化“三个意识”：一是要强化市场意识，提高市场化发行水平。地方债被称为银边债券，和国债一样兼具财政与金融属性。作为资本市场的一种金融产品，地方债要遵循市场运作基本规律和规则：要坚持市场化发行，不断优化发行定价机制，使发行利率能够合理反映地区差异与项目差异；要完善信息披露，提高债券发行透明度，为投资者决策提供充足的信息参考；要优化债券期限结构，均衡设置一般债券期限结构，坚持专项债券期限与项目期限相匹配；要积极拓宽发行渠道，推动投资主体多元化，提升二级市场流动性。

二是要强化风险意识，实现可持续发展。当前，我国债务风险总体可控，2020年政府负债率为45.8%，低于国际通行的60%警戒线，但地方债区域风险有所暴露，部分地方政府债务规模过大而财力不足，存在偿债风险。为防范化解地方债务风险，保障地方债可持续发展，从短期来看，在保持债务规模合理可控的同时，要调整优化债务结构，并加强债务项目全过程、全生命周期的绩效管理，提升债券资金使用效率；从中长期看，提高资源配置效率，推进经济高质、高效发展，从根本上降低杠杆率，是解决地方政府债务问题、实现可持续发展的基本之策。

三是要强化规则意识，打造良好发展环境。一方面，要发挥市场化约束作用。目前，参与地方债市场的机构类型较多，涉及信用评级公司、律师事务所、会计师事务所等众多第三方专业机构，但相应的市场规则体系还不够完整。因此，要进一步加强信息披露和信用评级体系建设，促进市场化融资约束机制的形成。另一方面，要健全法治约束。当前，我国政府债立法相对滞后，缺少政府债基本法，虽然有关地方债的制度文件很多，但法律位阶较低，且缺乏系统性和协调性。因此，要加快地方债立法，依法规范地方政府举债行为，增强地方债的法律约束力。

关于政府债务杠杆率，中国财政科学研究院金融研究中心主任、研究员赵全厚认为，2021年3月15日国常会“保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低”这一提法传递的政策信号是，要在扎实有力落实《政府工作报告》目标任务，推动经济稳中加固、行稳致远且明显好于《政府工作报告》提出的GDP增速6%，以及财政收入明显好转的前提下，通过“分母的扩大”和“分子更有效地减少”（如明显减少到期债券资金借新还旧的依赖度），到2021年底尽量让政府实际杠杆率低于按照《政府工作报告》预测的水平，而不是一味追求杠杆率的刻意压降。

而对于政府杠杆率“有所降低”的实现路径，赵全厚认为“政府杠杆率”有显性和隐性两种理解方式。对于显性杠杆率而言，要采取“做大分母”的策略，让经济明显好于预期增长目标，政府显性杠杆率自然会有所降低。如果能扎实做好经济工作、让经济发展更可持续，那么GDP的扩大和财政收入的增长都将有助于降低杠杆率，GDP做大可以直接扩大分母，财政收入的增长可以减少政府借新还旧的比例。

赵全厚还指出，对于涵盖了隐性债务的政府杠杆率而言，要将政府显性债务和隐性债务“合并监管”，在显性化的过程中体现为综合债务率的降低。我国地方政府隐性债务杠杆率主要隐含在企业杠杆率中，如果将政府隐性债务作为政府降杠杆的核心，首先要把隐性债务显性化，把隐含在企业杠杆率里的政府隐性债务杠杆率剥离出来、回归政府。如此一来，先合并、再监管，以“十年化债期”为限，把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，常态化的降低企业及政府债务杠杆率。

财达证券总经理助理胡恒松指出，要化解当前我国经济中的债务风险，根本之策在于坚持以时间换空间，通过经济增长缓释债务风险。他提出，政府部门去杠杆要“严控债务增量，妥善化解存量”，既要避免地方政府尤其是融资平台“野蛮融资”，也要妥善处理融资平台存量债务。

此外，对于平台的存量债务而言，要持续关注违约风险，尤其“城投信仰”是需要坚持的，我国多年建立起来的资本市场信用体系是来之不易的。他建议，要进一步厘清政府与融资平台的关系，推动融资平台的整合与转型，尤其是完善公司治理、提升融资资质、探索多元化投融资模式。

胡恒松表示，在疫后经济持续修复背景下，可以考虑适度压缩地方政府专项债规模。他指出，当前专项债领域仍存在资金回收周期长、成本高、自平衡能力弱等问题，要警惕专项债扩容过于迅速给未来还本付息带来压力。他还呼吁，在去杠杆过程中同时要重点关注民营企业融资难，避免去杠杆“误伤”急需资金的民营企业。

地方债扩容同时需牢牢守住风险关

上述发布会上，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞详细介绍了我国地方政府债券的发展历程，对2020年地方债整体发展特点进行了深入分析，认为在疫后稳增长、降杠杆、防风险的背景下，地方债仍将继续扩容，发行结构进一步优化，募投品种更加丰富，对助力疫后经济复苏发挥重要作用。

袁海霞提醒，地方债扩容同时需牢牢守住风险关，重点关注地方财政还本付息压力、借新还旧压力下再融资风险、专项债项目资金闲置或挪用、项目收益较低引发土地财政问题等四重风险。

具体来看，一是疫后地方财政收支矛盾仍存，地方财政债务付息支出同比增速持续上升，偿债压力持续加大，部分区域依赖财政资金腾挪化债压力较大；二是地方债到期高峰来临，到期规模大而财政收支矛盾加剧的部分地方政府依赖于再融资专项债缓释风险，但再融资周期普遍较长，或将进一步导致付息成本增加，加剧未来偿债压力。

第三，专项债项目资金闲置造成大量资金浪费。据中诚信国际测算，2020年约有842亿元专项债资金闲置，利息支出高达29亿元。尤为值得一提的是，部分财政收支压力大、资金需求高的地区存在挪用闲置专项债资金用于日常工作经费等非公益性支出的现象；四是当前专项债项目本息覆盖倍数整体偏低，且收益测算上仍存在一定问题，偿付压力下项目或需依赖土地出让收入偿还，有重走“土地财政”老路之嫌。

“虽然目前我国地方政府债务风险整体可控，但如何化解我国地方政府债务风险依然十分重要。”社科院金融研究所副所长、国家金融与发展试验室副主任张明建议，要保持合理的经济增速，通过做大分母的方式来降低债务压力，具体而言，中长期要加快结构性改革、供给侧改革，短期要保持宏观经济政策的适度扩张，宏观政策不要过度收紧。

同时要避免债务利率过快上升。一旦债务利率上升，利息支出占GDP的比重会进一步上升。与我国相比，虽然美国联邦政府债务占GDP的比重已经超过120%，但依然实施大规模财政刺激计划，其中一个重要的原因就是美国债务利率相对较低，偿还利息的压力较小。还要充分发挥中央政府和银行体系尤其是中央政府化解地方债务风险的作用。从中长期来看，中央政府和商业银行是降低地方政府存量债务的主力，因为地方政府债务腾挪的空间较为有限。

张明建议，通过债务置换与债务重组缓释地方政府债务存在的结构性风险。他指出，地方政府隐性债务风险关键在于“隐性”，将其透明化后，在当前的体制机制下化解债务风险将会更加容易。

在中国人民大学国发院中国政府债务中心主任刘晓光看来，对于可能触发连锁反应、引发市场动荡的重大区域性金融风险事件，须加强监测和应急处置能力，通过快速有效的化解，守住不发生系统性金融风险的底线。刘晓光建议，复杂局面下，对于部分区域性金融风险，有必要提前考虑设立和使用公共资金参与处置，主要用于支持中小金融机构多渠道补充资本金、解决重点企业短期流动性问题、增强金融体系的韧性应对外部风险冲击。前提是对公共资金使用建立制度规范，包括成本补偿机制、市场退出机制和公众监督机制，以防范相应的道德风险。

值得一提的是，蓝皮书预计，前期专项债大幅扩容以及抗疫特别国债发行后存量项目较多，资金接续需求较大，仍需保障专项债的稳定投入，2021年新增地方债发行规模或达4.62万亿元。

蓝皮书提醒，在地方债快速扩容、持续创新的同时，我们也需看到现阶段地方债市场仍存在诸多问题，如市场化程度有待提升、配套管理机制仍需完善、区域债务风险不容忽视等。蓝皮书建议，当前我国发展环境面临深刻复杂变化，未来地方债在持续扩容的同时须更加注重总量与质量的平衡，持续推进市场化改革，强化“借用管还”全流程管理，实现“借”将合理、“用”将高效、“管”将规范、“还”将有道，充分发挥地方债稳增长、补短板、调结构、扩内需、防风险的重要作用，促进我国经济实现高质量发展。

责任编辑：孟俊莲 主编：冉学东

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