大国中的“国安会”

    11月12日，中共十八届三中全会公报提出设立国家安全委员会（以下简称“国安会”）。11月19日，国安会领导班子出台。据悉，该机构将是一个横跨党政军的“安全小内阁”，囊括外交、国防、公安、国安、外宣办、国新办等涉及国家安全的部门，综合处理对外和对内安全威胁。
    在2000年，中央曾设立中央国家安全工作领导小组，与中央外事工作领导小组合署办公，由国家主席、副主席担任正、副组长，其职权涵盖了涉外事务和国家安全事务。但由于编制少，一线工作人员基本是从各职能部门借调而来，无法做到最权威地去协调、整合各部门力量，往往只能充当 “传声筒”，具体执行仍交由相关部门。这就导致了部门从自身的利益出发各自对事关国家安全的事情表态和采取行动，往往也让外界无所适从，对中国的政治取向产生了误判。这一点在中国近年来和周边国家的领土主权纠纷中表现得最为明显。因此，伴随着中国国力的上升，中国越来越需要一个有足够权威的、能统一协调国家安全事务的机构。
    目前，世界上很多国家和地区都已经设置了类似“国家安全委员会”这样的机构，除美国、俄罗斯、英国、印度、巴西、土耳其、南非等国之外，日本当下也正在积极推进设立 “国家安全保障会议”。这些机构的名称大同小异，但在运作方式和发挥的作用上，则不尽相同。
    各国“国安会”的鼻祖是1947年成立的美国国安会。当时美国和苏联在全球范围的冷战态势已逐渐形成，两国关系日趋紧张。时任美国总统杜鲁门汲取了二战期间美国政府、海军部和战争部等多部门互相扯皮的教训，创设了国安会，用以协调军队和其他与国家安全相关的机构，以制定统一的政策。1949年，国安会被编入总统行政办公室。这一时期的国安会成员来自各个不同部门，由于这些人的编制和个人前途还是要由原来单位说了算，这就使得他们对于国安会毫无归属感，而更多代表了原来单位的利益。而军方对自身大权旁落的现状深感不满，也并不太买国安会的账，因此那时的国安会并没有发挥太大的作用。
    杜鲁门之后的总统艾森豪威尔对国安会进行了改革，他转变了国安会成员的身份，这些人不再属于各部门，而是直属国安会。这样一来，国安会的地位和效率大大提高。到了肯尼迪时期，国安会的核心成员大多是总统的亲信，导致很多决策以朋友聚会、吃饭等非正式方式产生；另外，肯尼迪聘请哈佛大学政府系主任麦乔治·邦迪为国家安全事务助理，邦迪的强势大大扩充了国家安全事务助理的权势，这是后来担任这一职位的基辛格、布热津斯基等人权倾朝野的肇始。如今，美国国安会的工作人员有200多人，直接受总统（即国安会主席）的指挥，日常事务则由总统国家安全事务助理主管。举凡叙利亚问题、伊朗核危机等重大事件，美国总统都会召集国安会听取意见。
    如果说美国国安会主要是总统在国家安全上的咨询和顾问机构的话，日本正在筹建的“国家安全保障会议”则有明确的决策权。2013年6月，日本政府将设立“国家安全保障会议”的相关法案提交国会。作为“国家安全保障会议”的核心，日本将新设由首相、外务大臣、防卫大臣和内阁官房长官组成的“四大臣会议”，每月举行两次会议，负责制定日本中长期的外交和安全保障战略。日本政府希望在今年12月6日参议院特别会议结束前通过这项法案。
    由于“国家安全保障会议”的权力高度集中于四大臣，难免让人联想到二战时期主导发动侵略战争的“五相会议”，《朝日新闻》担心该体系将会演变成“在密室中，少数几个政治家通过未公开的秘密，决定整个国家的重要方针”，因此主张对“四大臣会议”录音，以便保留历史证据，约束与会者做出负责任的发言。在野民主党也持这一观点。但安倍政府以“录音会妨碍自由表达”为由，只表示会“考虑”该方案的可行性。而以自民党目前在国会的优势，最终“不录音”的可能性很大，这难免让人对日本未来的安全决策疑窦丛生。
    从各国和地区国安会的演变来看，由于当下的国家安全问题日益从传统的政治、外交、军事等领域，拓展到金融、网络、环境污染、贩毒、反恐、重大传染病、天灾等非传统领域，因此让所有肩负国家安全职责的重要官员聚到一起，而不是在各自的部门中分散工作，显然有其必要性。从这个意义上讲，国安会的集权倾向是一个大趋势，从字面的规定看，国安会也都普遍大权独揽。但在现实层面，国安会能集权到什么程度，则取决于内外环境的变化和相关部门的长期博弈。
    目前，许多国家的国安会其实并没能发挥理想的作用。比如在以色列，因为有超级情报机构摩萨德和国防部，国安会显得人微言轻；俄罗斯的国安会由于未能调和国防部与外交部的分歧，影响力日渐衰退；印度国安会同样受制于部门之间的扯皮和推诿。因此，国安会尽管是集权的产物，但其到底能发挥什么作用，还是有很大的不确定性。(作者为资深媒体人)